Én dissensavgjørelse fra Høyesterett, én avvist anke og et lovforslag ― hva er statusen for utbyggingsavtaler og rekkefølgekrav?

Selvaag-saken

Selvaag-saken gjaldt gyldigheten av et rekkefølgekrav i reguleringsplanen for et planlagt boligprosjekt på Mortensrud i Oslo. Rekkefølgekravet påla utbygger å oppgradere en turvei utenfor planområdet som vilkår for innvilget midlertidig brukstillatelse for boligprosjektet. Høyesterett konkluderte med at rekkefølgekravet ikke var gyldig. For at et rekkefølgekrav skal oppfylle vilkåret om å være «nødvendig», må det ifølge Høyesterett dekke «reelle behov som utløses eller forsterkes av utbyggingen». Dette behovet må oppstå eller forsterkes «i en grad som berettiger et vedtak om at tiltakene utføres i en bestemt rekkefølge». Rekkefølgekravet om turveien bestod ikke denne testen.

Les mer om Selvaag-saken i vår artikkel her.

Høyesterett mente at nødvendighetskravet for rekkefølgekrav måtte tolkes i lys av de rettslige skrankene som gjelder for utbyggingsavtaler. Særlig gjelder dette når kommunen ikke har til hensikt å oppfylle rekkefølgekravet selv, og det i realiteten kun er én enkelt utbygger som blir sittende igjen med forpliktelsen. Synspunktet er at kommunen ikke kan omgå de rettslige skrankene for utbyggingsavtaler ved å fastsette et rekkefølgekrav som ikke kan inkluderes i en utbyggingsavtale. Da havner man i en situasjon som lovverket om utbyggingsavtaler nettopp var ment å forhindre, nemlig en situasjon hvor kommunen kan presse frem urimelige avtalevilkår overfor en utbygger som ikke har annet valg enn enten å oppfylle rekkefølgekravet selv eller skrinlegge hele prosjektet.

Det som er verdt å merke seg ved Selvaag-saken, er at den omhandler et nokså avgrenset tilfelle. Høyesteretts tolkning av nødvendighetsvilkåret for rekkefølgekrav knytter seg eksplisitt til den situasjonen hvor kommunen ikke har til hensikt å oppfylle rekkefølgekravet selv, og det kun er én utbygger som i så fall må påta seg forpliktelsen. Dommen er høyst relevant for mindre detaljreguleringsplaner hvor det kun er én utbygger, men betraktningene til Høyesterett er ikke nødvendigvis like relevante for større transformasjonsområder hvor både kommunen og flere utbyggere kan tenkes å oppfylle rekkefølgekravet.

Uansett hva slags reguleringssituasjon man står ovenfor, er det imidlertid én generell regel som er fastslått gjennom Selvaag-saken: Kommunen har ikke adgang til å stille rekkefølgekrav som utelukkende er begrunnet i generelle ønsker om utviklingen av et område og som mangler sammenheng med det utbyggingsprosjektet som faktisk utløser rekkefølgekravet.

Entra-saken

Entra ASA var utbygger av Tullinkvartalet i Oslo. I planarbeidets tolvte time sendte Eiendoms- og byfornyelsesetaten en uttalelse til Plan- og bygningsetaten hvor de anbefalte to rekkefølgekrav om opparbeidelse av trikkeskinner og utbygging av sykkelveier. Rekkefølgekravene ble vedtatt av bystyret, og måtte innfris for at Entra skulle få igangsettingstillatelse. Utbyggingsavtaler ble inngått, og disse innebar at Entra måtte yte både kontantbidrag og utføre egne realytelser for å oppfylle rekkefølgekravene. Uenigheter mellom partene om lovligheten av utbyggingsavtalenes vilkår, resulterte i at Entra stevnet Oslo kommune inn for tingretten med påstand om at utbyggingsavtalene og de underliggende rekkefølgekravene var ugyldige.

Entra vant fram i tingretten, men i lagmannsretten ble det gjort en helomvending og Oslo kommune fikk fullt medhold. Etter at Høyesterett forkastet Entras anke, er det denne dommen som blir stående. I lagmannsrettens dom åpnes det for en vid adgang for kommunen til å stille rekkefølgekrav, også sent i planprosessen. I tillegg slår lagmannsretten fast at vilkåret om at et rekkefølgekrav må være «nødvendig», ikke kan tolkes så strengt at det kun omfatter tiltak som er så nødvendige at en enkeltstående konkret utbygging ikke kan skje før tiltaket er tilstrekkelig etablert. Slik åpnes det for at kommunen kan se summen av flere enkeltutbygginger under ett. Utbyggeren som da er så uheldig å være den siste som kommer til og dermed velter lasset for hva som anses å være nødvendig, sitter igjen med svarteper.

Det er fordelaktig at større områder ses i sammenheng ved planlegging og utbygging, også når det gjelder fastsettelsen av rekkefølgekrav. Men med lagmannsrettens dom stående, åpner dette også for svært vidtrekkende og omfattende rekkefølgekrav, uten tydelige rettslige skranker på hvor grensen i slike tilfeller går. Én enkelt utbygger risikerer derfor å måtte sitte igjen med en saftig regning.

I Selvaag-saken vurderte Høyesterett forholdet mellom plan- og bygningslovens bestemmelser om rekkefølgekrav og reglene om innholdet av utbyggingsavtaler, og uttalte at vilkårene om at en utbyggingsavtale må være rimelig og forholdsmessig har overføringsverdi til vurderingen av hvilke rekkefølgekrav som er lovlige. Ved å avvise Entra-saken avslo Høyesterett en gylden sjanse til å ta opp igjen denne tråden fra Selvaag-saken. Denne tematikken ville vært særlig relevant, sett hen til at Entra-saken faktisk gjaldt gyldigheten av både rekkefølgekrav og utbyggingsavtale.

Lovforslaget – en betydelig innstramming av reglene om utbyggingsavtaler

Eiendomsbransjen har lenge etterlyst presiseringer og klarere rammer for lovreguleringen av rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler. Argumentet som går igjen er at dagens praksis bidrar til gratispassasjerer og uforutsigbare kostnadsrammer. Selv om rettspraksis har gitt noen avklaringer, var det fortsatt en gledelig nyhet da lovgiver endelig kom på banen med et forslag til endringer i plan- og bygningsloven i sommer. BAHR har vært bidragsyter til dette lovarbeidet.

En av de største nyvinningene er forslaget om å lovfeste den såkalte områdemodellen.

Les mer om forslaget til lovfesting av områdemodellen i vår artikkel her.

Bruk av områdemodellen, dvs. at kommunen gir planbestemmelser om hva som utgjør nødvendig infrastruktur for utbyggingen i et planområde og hvordan kostnadene til denne infrastrukturen skal fordeles på de forskjellige grunneiendommene som inngår i planen, er i første rekke forbeholdt større fortettings- og/eller transformasjonsområder med utbyggingspress og flere grunneiere. En områdemodell vil imidlertid ikke passe alle planscenarioer. Det vil fortsatt være behov for enkeltstående utbyggingsavtaler, særlig i mindre kommuner eller der det bygges etter allerede eksisterende planer. Lovforslaget legger derfor opp til en videreføring av utbyggingsavtaleinstituttet for de planområder hvor det ikke er vedtatt en hensynssone med områdemodell. Områdemodellen og utbyggingsavtalen er altså alternative planverktøy, og er ikke ment å virke side om side i én og samme plan.

Innstrammingene som er foreslått for reglene om utbyggingsavtaler må også sies å være en av de største nyvinningene i lovforslaget. Per i dag stiller plan- og bygningsloven § 17-3 tredje ledd krav om at en forpliktelse i utbyggingsavtale om å bekoste infrastrukturtiltak må være (1) nødvendig for gjennomføring av planvedtak, (2) stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og kommunens eget bidrag og (3) at kostnadene som belastes utbygger må være forholdsmessige sett hen til den belastning utbyggers prosjekt påfører kommunen. Lovforslaget innebærer etter vårt syn en betydelig innstramming av denne ordlyden. Forslaget til ny § 17-4 tredje ledd lyder som følger:

For bidrag etter første ledd bokstav a [til infrastruktur som følger av eller er nødvendige for gjennomføringen av en arealplan] gjelder følgende rammer:

a) Infrastrukturen skal direkte tjene eiendommen som bebygges

b) Bidraget skal ikke overstige den belastningen infrastrukturen får som følge av utbyggingen på eiendommen.

Ordlyden om at infrastrukturtiltaket skal tjene eiendommen «direkte» innebærer en presisering av det tidligere nødvendighetsvilkåret, som har skapt stor usikkerhet om hvor nær sammenheng det må være mellom utbyggingen og tiltaket for at vilkåret skal være oppfylt. Den foreslåtte endringen i ordlyden innebærer at forpliktelser om å opparbeide eller bekoste tiltak som kun tjener utbyggers eiendom indirekte, ikke vil kunne lovlig avtales i en utbyggingsavtale.

Det store spørsmålet er hva som er direkte «nok». Hvordan skal man forholde seg til tilfeller som i Entra-saken, hvor behovet for tiltaket utløses av sumvirkningene av flere enkeltstående utbygginger? I lovforslaget klargjør departementet at det vil være adgang til å ta sumvirkninger i betraktning både ved vurderingen av hvilke tiltak som kan fastsettes som rekkefølgekrav, og i en etterfølgende utbyggingsavtale. Forutsetningen er at det er en tilknytning mellom infrastrukturtiltaket og utbyggingen, dvs. at tiltaket er nødvendig for utbyggingen. Og en hvilken som helst tilknytning vil ikke være tilstrekkelig. Med henvisning til Entra-saken uttaler departementet at det ikke vil være tilstrekkelig med en rent «bagatellmessig» tilknytning. Kravet må være at infrastrukturtiltaket tjener utbyggingseiendommen direkte, og dette innebærer et strengt krav til sammenheng. Det vil ikke være tilstrekkelig at infrastrukturen kan tenkes å benyttes av alle beboerne i et større område ― det må være en klarere og mer direkte sammenheng for at kravet skal oppfylles.

Kravet om en «direkte» sammenheng innebærer at sammenhengen må være konkret og synlig. Som eksempel vises det i lovforslaget til at turløyper i nærheten av et hytteområde vil kunne tjene eiendommen direkte når de går mellom hytteområdet og lokale tjenestetilbud, parkering og liknende. Jo lenger unna utbyggingseiendommen man kommer, desto svakere blir imidlertid tilknytningen. Referansen til turveien i Selvaag-saken er åpenbar.

Det er noe mer uklart om tiltakene i Entra-saken hadde vært lovlige i henhold til den foreslåtte bestemmelsen. Som eksempel på infrastruktur som faller utenfor, viser departementet til en rundkjøring som i all hovedsak skal tjene til gjennomfartstrafikk, men som også er avkjørsel til et større område som eiendommen ligger i. Tiltakene som Entra ble pålagt kan tenkes å havne i denne kategorien. I alle tilfelle må det anses sannsynlig at tiltakene hadde fått en modifisert og mindre omfattende form, særlig som følge av forholdsmessighetsvurderingen som skal gjøres etter bokstav b.

Dersom lovforslaget blir vedtatt i sin nåværende form, vil dette innebære at lagmannsrettens dom i Entra-saken vil bli mindre aktuell. Romslige og mindre konkrete nødvendighetsvurderinger vil ikke lenger holde mål, og det vil ikke være tilstrekkelig å kun henvise til at sumvirkningene av flere enkeltutbygginger tilsier at infrastrukturtiltaket kan pålegges. I stedet må det være håndfast dokumentasjon på at tiltaket rent faktisk vil betjene den aktuelle eiendommen. Relevante momenter vil være eiendommens fysiske nærhet til tiltaket, på hvilken måte og i hvilken grad tiltaket direkte tjener eiendommen, samt eiendommens faktiske belastning på tiltaket.

Samlet vil Høyesteretts avklaringer i Selvaag-saken om de rettslige skrankene for rekkefølgekrav og lovforslagets forslag til lovfesting av områdemodellen og innstrammingen av reglene om utbyggingsavtaler, forhåpentligvis bidra til en mer forutsigbar utviklingsverden med klarere rammer og en jevnere byrdefordeling.

I tillegg kan nevnes at Høyesterett i slutten av september skal behandle et spørsmål som ligger i skjæringspunktet mellom plan- og bygningsretten og generell avtalerett, nemlig om en utbyggingsavtale er misligholdt og kan bli kjent ugyldig som følge av at forutsetningene for avtalen endret seg etter avtaleinngåelsen. Vi følger spent med på utviklingen videre.