Finansregulatorisk | ESA åpner sak mot Norge for feil implementering og anvendelse av EØS-reglene om eierskap i finansinstitusjoner

EØS-tilsynet ESA har nylig innledet to formelle saker mot Norge for feil implementering og anvendelse av EØS-regler om myndighetsprøving av erverv og økninger av en kvalifisert eierandel i kredittinstitusjoner og forsikringsforetak. Sakene kan få store konsekvenser for det norske finansmarkedet og illustrerer at norsk finanslovgivning er moden for reformer.

Eierbegrensningsreglene i EØS er fullharmoniserte

EØS-reglene om erverv av kvalifisert eierandel (og økning av slike andeler) i finanssektoren er fullharmoniserte. Dette innebærer at medlemsstatene ikke kan innføre krav og vilkår for erverv av kvalifisert eierandel i forsikringsforetak eller kredittinstitusjoner (banker mv) ut over det som følger av de aktuelle direktivene selv[1]. Formålet med å innføre fullharmoniserte ervervskriterier på EØS‑nivå var å sikre forutberegnelighet ved erverv av kvalifiserte eierandeler i finansforetak innenfor det indre markedet og på tvers av sektorer, og derigjennom sikre fri flyt av kapital og tjenester i EØS‑området.

ESA anklager nå Norge for å bryte disse reglene i to dimensjoner: For det første mener ESA at den norske lovgivningen om myndighetsprøving av erverv og økninger av en kvalifisert eierandel i kredittinstitusjoner og forsikringsforetak er i strid med EØS-retten, og for det andre mener ESA at norske myndigheters praktisering av den samme lovgivningen er EØS-stridig. Nedenfor ser vi på hver av anførslene etter tur.

ESA mener finansforetaksloven er i strid med EØS-retten

I den første saken[2] konkluderer ESA med at Norge ikke har innført de fullharmoniserte vurderingskriteriene[3] for tillatelse til erverv av kvalifisert eierandel i finansforetak på en korrekt måte. ESA påpeker at den norske lovbestemmelsen som gjennomfører vurderingskriteriene (finansforetaksloven § 6-3) inneholder særskilte vurderingskriterier som ikke gjenfinnes i EØS-reglene, og at den også åpner for at myndighetene kan vektlegge andre kriterier enn de som er angitt i det fullharmoniserte EØS-regelverket.

ESA påpeker at ordet «særlig» i § 6-3(2) første setning i finansforetaksloven gir myndighetene hjemmel til å vektlegge vurderingskriterier utover de som er listet opp i direktivene. ESA understreker at direktivenes lister over kriterier er uttømmende og viser blant annet til praksis fra EU- og EFTA-domstolen.

Videre peker ESA på at to av vurderingskriteriene i finansforetaksloven § 6-3(2) — bokstav c) og bokstav d) — ikke kan utledes av direktivene.

Bokstav c) — misbruk av innflytelsen eierandelen gir — har ifølge ESA ikke noen parallell i direktivene. Norske myndigheters ønske om å sikre finansbransjens uavhengighet fra enkeltindivider og annen næringsvirksomhet er ifølge ESA ikke relevant for vurderingen av egnetheten til en potensiell investor.

Hvorvidt erververen er underlagt tilsyn, som er et av kriteriet i bokstav d), er et tilleggsvilkår som ikke nevnes i CRD IV og Solvency II. ESA konkluderer derfor med at finansforetaksloven § 6-3(2) i sin nåværende form er uforenelig med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen.

ESA mener norske myndigheters praksis er i strid med EØS-retten

I den andre saken[4] konkluderer ESA med at norske myndigheters langvarige og faste praksis om å nekte enkeltpersoner å eie mer enn 25 prosent av en bank eller et forsikringsforetak innebærer et brudd på de fullharmoniserte eierbegrensningsreglene.

ESA påpeker for det første at en praksis der ingen får erverve med enn 25 prosent av en bank eller et forsikringsforetak er uforenelig med grensene for eierandeler som er uttømmende listet opp i direktivene.  Direktivene angir at egnethetsvurdering utløses ved erverv av 10, 20, 30 eller 50 prosent av en bank eller i et forsikringsforetak[5], og forutsetter således at det er skal være mulig å erverve de nevnte eierandelene.

Videre påpeker ESA at norske finansmyndigheters praksis med å konsekvent avslå søknader om erverv av mer enn 25 prosent av en bank eller et forsikringsselskap innebærer at norske myndigheter ikke gjennomfører en reell egnethetstest i disse tilfellene, slik direktivene pålegger. Dette er også i strid med EØS-retten slik ESA vurderer det.

ESA konkluderer derfor i begge sakene med at Norge bryter EØS-retten, og sendte 28. september 2022 åpningsbrev til Norge om dette. Såkalte åpningsbrev er det første steget i en formell traktatbruddsprosedyre. Ved mottak av et åpningsbrev får norske myndigheter to måneder på å komme med sitt syn. Dersom saken ikke blir avklart etter åpningsbrevet, går ESA videre til neste steg, en såkalt grunngitt uttalelse. Her gir ESA uttrykk for sitt endelige syn på saken, begrunner dette og pålegger Norge å treffe tiltak som skal sikre at overtredelsen opphører innenfor en viss tidsfrist. Blir ikke det gjort vil ESA ha mulighet til å stevne Norge for EFTA-domstolen.

BAHR mener:

Det har lenge vært kjent at de norske eierkontrollreglene og praktiseringen av disse står i et tvilsomt forhold til EØS-retten. ESA har arbeidet aktivt med dette sakskomplekset siden 2015, og det har vært omfattende korrespondanse mellom norske myndigheter og ESA i denne forbindelse. Norges argumenter for å opprettholde sin praksis har imidlertid ikke overbevist ESA, og det virker ikke sannsynlig at norske myndigheter vil vinne frem med sitt syn i en eventuell sak for EFTA-domstolen.

Etter vårt syn er disse sakene bare et av flere eksempler som tilsier at den norske rammelovgivningen for finansforetak bør vurderes på nytt. Argumentene for de særnorske eierskapsbegrensingene kan spores helt tilbake til slutten av 1960-tallet da det ble vedtatt at ingen privatpersoner skulle få eie mer enn 10% av en forretningsbank. Dette skjedde på en tid da finansmarkedet i Norge var preget av kredittrasjonering og sentralstyrt rentefastsettelse, og hvor konkurransesituasjonen og bankenes betydning for det totale kredittilbudet var svært annerledes enn i dag. Finansmarkedet har endret seg radikalt i løpet av det halve århundret som har gått siden da, men finanslovgivningen i Norge har i liten grad fulgt med på utviklingen. Dette gjenspeiles ikke bare i de ovennevnte regler om eierkontroll i finansforetak, men også i regelverket for konsesjonspliktig finansieringsvirksomhet hvor myndighetene til stadighet resirkulerer argumentasjon fra 1970 og 1980-årene som begrunnelse for en svært restriktiv praksis om utlån og annen finansieringsvirksomhet.

Finansforetaksloven av 2016 var i all hovedsak en videreføring av tidligere rett, og representerte ingen reell modernisering på området. Tiden er inne for en fullstendig gjennomgang av de norske rammebetingelsene for finansforetakene, for å sikre en moderne og hensiktsmessig regulering i tråd med strukturen i dagens finansmarked og i samsvar med Norges EØS-rettslige forpliktelser.

[1] For forsikringsselskaper følger dette av artikkel 58(7) i Direktiv 20097/138/EC (Solvency II) mens det for kredittinstitusjoner fremkommer i artikkel 22(8) i Direktiv 2013/36/EU (CRD IV).

[2] Case No. 77973/Document No. 1303403/Decision No. 182/22/COL.

[3] Artikkel 23 i CRD IV og artikkel 59 i Solvency II.

[4] Case No. 85119/Document No. 1308730/Decision No. 184/22/COL

[5] Artikkel 57(1) i Solvency II og artikkel 22(1) i CRD IV

Share aticle to
Loading video ...close