Kysten er fargelagt – ni produksjonsområder tildeles vekst, mens produksjonskapasiteten nedjusteres i produksjonsområdene 4 og 5

Nærings- og fiskeridepartementet besluttet i dag å fargelegge på nytt de 13 produksjonsområdene. Ni produksjonsområder fikk «grønt» lys og oppdretterne innenfor disse områdene vil få tilbud om kapasitetsøkning. I to produksjonsområder er miljøpåvirkningen funnet å være uakseptabel; disse områdene har dermed fått «rødt» lys. Oppdrettere i disse områdene vil få en reduksjon av kapasiteten på sine tillatelser. Lovligheten av en slik reduksjon med grunnlag i trafikklyssystemet har vært gjenstand for debatt, noe som blant annet resulterte i en lovendring i 2019. Fremdeles finnes det innvendinger mot fremgangsmåten og lovhjemmelen. Det gjenstår å se om lovligheten av nedjusteringen som ble besluttet i dag vil bringes inn for domstolene.

Trafikklyssystemet i et nøtteskall

Det såkalte trafikklyssystemet ble innført i 2017, blant annet gjennom produksjonsområdeforskriften. Med dette systemet ble den norske kysten delt inn i 13 produksjonsområder. Trafikklyssystemet regulerer produksjonskapasiteten for produksjon av laks, ørret og regnbueørret i disse områdene, hvor miljøindikatorer er bestemmende for eventuelle opp- eller nedjusteringer i produksjonskapasiteten. Påvirkning av lakselus på villaks er for øyeblikket den eneste miljøindikatoren. Nærings- og fiskeridepartementet skal annethvert år fastsette produksjonskapasitet basert på dette systemet.

Årets fargelegging vil bli regulert gjennom to forskrifter: Forskrift om utnyttelse av produksjonskapasitet i røde produksjonsområder og forskrift om kapasitetsøkning i norsk lakse- og ørretoppdrett 2019-2020.

I de grønne områdene (ni produksjonsområder) vil oppdretterne bli tilbudt økt produksjonskapasitet. I de gule områdene (områdene 3 og 10) vil produksjonskapasiteten hverken økes eller nedjusteres (den fryses), mens i de røde områdene (områdene 4 og 5) vil produksjonskapasiteten nedjusteres, med mindre oppdretterne oppfyller kriteriene for unntaksvekst i henhold til produksjonsområdeforskriften § 12.

Oppdretterne innenfor de røde produksjonsområdene Nordhordland til Stadt (3) og Stadt til Hustadvika (4) får seks måneder etter ikrafttredelsen av forskriften om nedjustering på å innrette seg etter denne, jf. produksjonsområdeforskriften § 9 (2).

Tilbud om kapasitetsøkning i ni produksjonsområder og til oppdrettere som oppfyller kriteriene for unntaksvekst

Produksjonskapasiteten vil i 2020 kunne vokse med inntil 6 % i de grønne produksjonsområdene. Én prosent av veksten i produksjonskapasiteten i disse områdene vil bli tildelt gjennom tilbud om tillatelser til en fastpris på NOK 156 000 per tonn (vekst på tillatelser oppdretterne allerede innehar). Dette er en reduksjon fra to prosent i forrige fargeleggingsrunde, slik at eksisterende aktører i grønne produksjonsområder må kjøpe vekst (tillatelser) gjennom auksjon for å få tilsvarende vekst som ved forrige tildelingsrunde. Erfaring fra 2018 tilsier at prisen per tonn biomasse i auksjonsrunden vil bli høyere enn fastprisen som blir tilbudt eksisterende aktører i grønne områder.

Oppdrettere som har mottatt et positivt vedtak fra Mattilsynet om at de oppfyller vilkårene for unntaksvekst etter produksjonsområdeforskriften § 12 kan søke om økning i kapasitet på tillatelsene som er knyttet til lokaliteten som oppfyller vilkårene (dog slik at man kan motta inntil 6 % total vekst). Tilbudets størrelse avgrenses i utgangspunktet av hvor stor del av den samlede tilknyttede tillatelseskapasiteten som faktisk er benyttet på lokaliteten som oppfyller vilkårene. Prisen per tonn økning i MTB vil være NOK 156 000. For aktører i røde produksjonsområder som har fått positivt vedtak fra Mattilsynet om at de oppfyller vilkårene for unntaksvekst kan det søkes om unntak fra nedtrekk basert på samme prinsipper som ovenfor.

Fiskeridirektoratet og fylkeskommunene vil komme nærmere tilbake med informasjon om hvordan fastpristildelingen vil foregå.

Den resterende kapasiteten, inklusive den som ikke blir solgt til fastpris i grønne områder og til oppdrettere som oppfyller vilkårene for unntaksvekst, vil bli tildelt ved auksjon av nye tillatelser. Departementet vil snart sende på høring et forslag til hvordan auksjonen skal bli gjennomført, og tar sikte på å avholde auksjonen før sommeren 2020.

Kollektiv nedjustering av produksjonskapasitet ved forskriftsvedtak

Vedtaket om nedjustering av produksjonskapasiteten i de røde områdene vil gjøres i form av en forskrift, som i motsetning til et enkeltvedtak ikke kan påklages. Akvakulturtillatelser er som et utgangspunkt vernet mot inngrep fra myndighetene (inkludert i form av endringer av det opprinnelige tillatelsesvedtaket). Aktørene som innehar tillatelsene har (i alle fall i nyere tid) betalt større vederlag for tillatelsen og foretatt betydelige investeringer på bakgrunn av disse. I tillegg kommer at tillatelsen fritt kan omsettes og pantsettes og dermed tjener som et nyttig finansieringsvirkemiddel for oppdretteren og som sikkerhet for kreditors krav. Dette tilsier et særlig vern av denne type tillatelser.

Dette utelukker ikke at myndighetene både kan tilbakekalle og endre tillatelsene dersom visse vilkår er oppfylt. Det kan likevel fra et rettslig ståsted reises innvendinger mot vedtak om nedjustering av produksjonskapasitet ved forskrift med hjemmel i produksjonsområdeforskriften, noe som særlig kommer på spissen for oppdrettere innenfor rød sone med lave lusetall (og som ikke innvilges unntaksvekst med grunnlag i produksjonsområdeforskriften § 12):

Det kan reises spørsmål ved om vilkåret «nødvendig ut fra hensynet til miljøet» i akvakulturloven § 9 vil være oppfylt overfor hver enkelt oppdretter innenfor de røde sonene. Selv om vi den 21. juni 2019 fikk en ny bestemmelse i akvakulturloven § 9 tredje ledd som uttrykkelig viser til at endringer av tillatelser kan gjøres ved forskrift, er det materielle vilkåret som må være oppfylt for å beslutte en nedjustering fortsatt det samme; det sentrale er at en nedjustering av kapasiteten må være «nødvendig ut fra hensynet til miljøet». Et relevant spørsmål i denne forbindelse er hvorvidt en nedjustering av en tillatelse krever en individuell vurdering av den enkelte tillatelses påvirkning på miljøet (lakselusens påvirkning på villaks), i tillegg til en kollektiv vurdering av påvirkningen innenfor et større område.
Det er ikke uten videre gitt at vedtaket vil oppfylle vilkårene for å kunne anses som en «forskrift» etter forvaltningsloven. En forskrift er et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et «ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer». Et vedtak vil være et enkeltvedtak dersom det gjelder rettigheter eller plikter til «en eller flere bestemte personer». Det er ikke nødvendigvis avgjørende hva Nærings- og fiskeridepartementet kaller vedtaket. Det faktum at enhver oppdretter er registrert i akvakulturregisteret og man på denne måten kan identifisere den avgrensede kretsen som vedtaket vil få virkninger for på det bestemte tidspunktet vedtaket ble fattet, kan anføres som argumenter for at vedtaket i realiteten må anses som et enkeltvedtak (her kan det trekkes en parallell til reguleringsplaner som er å anse som enkeltvedtak). Dersom vedtaket er å regne som et enkeltvedtak vil oppdretterne få rettigheter etter forvaltningsloven, herunder klageadgang.
Et vedtak om reduksjon av produksjonskapasitet i henhold til trafikklyssystemet kan innebære et tilbakevirkende inngrep i en rettighetsposisjon som er vernet av Grunnloven § 97, i tillegg til å være vernet av EMK TP 1-1.

Avsluttende bemerkninger

Fra ulike aktører og interesseorganisasjoner i oppdrettsnæringen er det reist flere innvendinger mot trafikklyssystemet og grunnlaget både for vekst og særlig for nedjustering av produksjonskapasitet i medhold av dette.

Ettersom det fortsatt er innvendinger mot lovligheten av vedtak om nedjustering med grunnlag i trafikklyssystemet og en slik nedjustering vil kunne medføre store økonomiske tap for aktørene, gjenstår det å se om noen aktører vil prøve gyldigheten av et forskriftsvedtak om nedjustert produksjonskapasitet for domstolene.