Offentlige anskaffelser | Første proposisjon om endringer i anskaffelsesloven

I november 2022 nedsatte regjeringen et anskaffelsesutvalg for å gjennomgå regelverket for offentlige anskaffelser og foreslå endringer i dette. Utvalget la frem delutredningene NOU 2023:26 og NOU 2024:9, som nå følges opp med den første lovproposisjonen om endringer i anskaffelsesloven. Samtidig har Europakommisjonen igangsatt en revisjon av anskaffelsesdirektivene, noe som påvirker hvilke forslag fra utvalget som blir fulgt opp i første omgang. Regjeringen har uttalt at den vil vente med å foreslå nytt EØS-basert regelverk til de nye direktivene er klare. Nedenfor vil vi se nærmere på de viktigste endringsforslagene og deres betydning for oppdragsgivere og leverandører.

Samfunnshensyn og plikten til å ha strategi og rutiner

Forslagene som legges frem innebærer hovedsakelig en samordning og videreføring av dagens bestemmelser om samfunnshensyn. Med tanke på den geopolitiske situasjonen foreslår regjeringen også å inkludere en egen bestemmelse om hensynet til sikkerhet og beredskap, for å tydeliggjøre det handlingsrommet oppdragsgivere allerede har til å vektlegge dette hensynet i alle ledd av en anskaffelsesprosess.

For å styrke fokuset på samfunnshensyn i offentlige anskaffelser, foreslår regjeringen videre å innføre en plikt for oppdragsgivere til å ha en anskaffelsesstrategi og -rutiner for ivaretakelse av samfunnshensyn. Helt umiddelbart kan dette fremstå som en ressurskrevende forpliktelse i det allerede omfattende arbeidet med å ivareta samfunnshensyn i offentlige anskaffelser. Proposisjonen understreker imidlertid at det skal være en stor grad av frihet for den enkelte oppdragsgiver til å tilpasse rutinene til sin virksomhet, og regjeringen mener det vil være ressursbesparende å ikke starte med «blanke ark» i hver enkelt anskaffelse. Det er også verdt å merke seg at bestemmelsen foreslås å ikke gjelde for forsynings- og konsesjonskontrakter.

Endringer i anskaffelseslovens formålsbestemmelse

Regjeringen foreslår å presisere formålsbestemmelsen i anskaffelsesloven for å klargjøre at effektiv bruk av samfunnets ressurser ikke kun handler om å velge laveste pris eller bruke minst mulig ressurser på anskaffelsesprosessen. Begrepet bærekraftig foreslås derfor inntatt og definert. Loven skal etter presiseringen i den nye formålsbestemmelsen fremme «effektiv og bærekraftig bruk av samfunnets ressurser». Formålsbestemmelsen gir ikke opphav til konkrete rettigheter og plikter, men vil kunne gi veiledning når det er uklart hvordan en bestemmelse i regelverket skal forstås. Presiseringen innebærer ingen materiell endring fra dagens rettstilstand.

Klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser

Det er også verdt å merke seg at regjeringen ikke har gått videre med anskaffelsesutvalgets forslag om å gå bort fra dagens regulering av klima- og miljøhensyn i anskaffelsesforskriften § 7-9, som trådte i kraft 1. januar 2024. Til tross for at 77 av 84 høringsinstanser uttrykkelig støttet utvalgets forslag, foreslår regjeringen at hovedregelen om at klima- og miljøhensyn skal vektes minimum 30 prosent fortsatt skal gjelde, dog med et nytt unntak dersom kravene går på bekostning av vesentlige interesser innenfor helse, sikkerhet eller beredskap.

Videreføringen av gjeldende rett er hovedsakelig begrunnet i at DFØs analyser har vist en tydelig økning i bruken av krav og kriterier for å fremme klima- og miljøhensyn etter ikrafttredelsen av § 7-9. Regjeringen vurderer også at bestemmelsen gir tilstrekkelig fleksibilitet for oppdragsgivere til å stille miljøkrav og -kriterier de selv vurderer som best egnet i konkrete anskaffelser.

Vi tror at forslaget om å beholde dagens klima- og miljøbestemmelse kan være påvirket av KOFA-praksisen det siste året, hvor oppdragsgivere har fått et betydelig handlingsrom i hvordan klima- og miljøhensyn skal ivaretas. Dersom denne trenden fortsetter, er vi enige i at regelen muligens ikke er så rigid og ufleksibel som først antatt. Se for eksempel KOFA-sak 2024/1387, der KOFA konkluderte med at unntaket for bruk av klima- og miljøkrav kunne anvendes, og at slike krav generelt gir bedre ivaretakelse av klima- og miljøeffekter enn tildelingskriterier. Når det er sagt, kom nemnda til motsatt resultat i den senere saken 2025/0322, og det gjenstår å se hvor mye fleksibilitet oppdragsgivere faktisk gis.

Det vil dessuten bli enklere å oppfylle klima- og miljøbestemmelsen når det introduseres lovpålagte standardiserte minimumskrav og -kriterier, både på nasjonalt og EU-nivå. Regjeringen foreslår nemlig en bestemmelse som fastslår at forpliktelsene i klima- og miljøbestemmelsen ikke gjelder der slike lovpålagte minimumskrav og -kriterier benyttes, så fremt de gjelder hovedytelsen som anskaffes. Dette tiltaket vil trolig bli et sentralt virkemiddel i den grønne omstillingen fremover, og vil bidra til å redusere oppdragsgiverens transaksjonskostnader i forbindelse med ivaretakelsen av klima- og miljøhensyn.

Forenkling av nasjonale prosedyreregler

Regjeringen signaliserer at de vil følge opp anskaffelsesutvalgets forslag om forenklede regler for anskaffelser under EØS-terskelverdi, og foreslår lovendringer som skal bidra til denne forenklingen.

Siden 2006 har innslagspunktet for anskaffelsesregelverket vært 100 000 kroner eks. mva. Nå foreslår regjeringen å heve dette til 300 000 kroner eks. mva., begrunnet med inflasjonsjustering og behovet for å redusere transaksjonskostnader for mindre anskaffelser. Dette vil gi oppdragsgivere mulighet til å inngå kontrakter direkte med leverandører for beløp under 300 000 kroner eks. mva., men merk at disse anskaffelsene fortsatt vil være underlagt alminnelige forvaltningsrettslige regler.

I forlengelsen av overnevnte kan det nevnes at innslagspunktet for plikten til å innhente skatteattest også er satt til 300 000 kroner eks. mva. – senket fra 500 000 kroner eks. mva.

En betydelig endring er regjeringens forslag om å oppheve anskaffelsesloven § 4, som omhandler de EØS-rettslige grunnprinsippene. Opphevingen innebærer at prinsippene ikke lenger gjelder for nasjonale anskaffelser, med mindre kontraktene som anskaffes har en klar grensekryssende interesse, som utløser reglene om fri bevegelighet etter EØS-avtalen § 1, jf. §2 . Formålet med forslaget er å unngå at disse prinsippene hindrer senere innføring av forenklede regler for anskaffelser under EØS-terskelverdi. Dette berører den såkalte “nedfallsproblematikken”, hvor prosedyrekrav som kan utledes fra EØS-rettslige grunnprinsipper utilsiktet påvirker nasjonale anskaffelser til tross for at lovgiver har valgt en annen ordlyd i denne delen eller ikke gitt nærmere regler overhodet. Det gjenstår å se om opphevelsen faktisk vil løse dette handlingsmønsteret som vi mistenker har blitt en «ryggmargsrefleks» hos flere oppdragsgivere.

BAHR mener

Listen over samfunnshensyn som oppdragsgivere plikter å ivareta i offentlige anskaffelser begynner å bli lang. Vi synes derfor at det er et hensiktsmessig og pedagogisk grep å tydeliggjøre og samordne samfunnshensynene i et eget kapittel. Videre mener vi det er riktig og nødvendig å forplikte oppdragsgivere til å ha en anskaffelsesstrategi og -rutiner for å sikre en helhetlig tilnærming til arbeidet, som er forankret på ledelsesnivå. Dette under forutsetning av at oppdragsgivere står fritt til å tilpasse omfanget av strategien og rutinene til egen virksomhet.

BAHR stiller seg også positivt til forslaget om å oppheve bestemmelsen om de EØS-rettslige grunnprinsippene i anskaffelsesloven § 4, og mener dette kan være en lenge etterlengtet løsning på «nedfallsproblematikken». Forslaget vil forhåpentligvis bidra til effektivisering av rent nasjonale anskaffelser, men vi er enige med regjeringen i at en slik opphevelse kun er et første skritt, for å tilrettelegge for reell forenkling av anskaffelsesreglene under EØS-terskelverdi.

Hvordan de forvaltningsrettslige prinsippene vil slå ut i anskaffelsessaker er ennå uklart. I praksis er de to viktigste utslagene av at nasjonale anskaffelser er underlagt forvaltningsrettslige prinsipper at oppdragsgiver må sikre forutsigbarhet og lik behandling av leverandører som leverer tilbud. Hvis forslaget om opphevelse vedtas, blir det interessant å se hvordan KOFA og domstolene vil anvende prinsippene i offentlige anskaffelser, særlig med hensyn til hvordan de forvaltningsrettslige prinsippene i praksis skiller seg fra de EØS-rettslige prinsippene om forutsigbarhet og likebehandling.

Når det gjelder regjeringens forslag om å beholde hovedregelen om minimumsvekting av klima- og miljøhensyn, vurderer BAHR på bakgrunn av trenden i KOFA-praksis, DFØs solide arbeid med gode veiledere, samt det nye virkemiddelet med standardiserte minimumskrav- og kriterier at en videreføring av dagens klima- og miljøbestemmelse kan være den beste løsningen for nå.

BAHR følger revisjonsarbeidet tett, og ser frem til flere lovproposisjoner fra regjeringen om endringer i anskaffelsesloven.