Finansregulatorisk | Forslag om endrede regler for Finanstilsynsklagenemnda og utlikning av Finanstilsynets kostnader

Nye avgifter for meldepliktig betalingstjenestevirksomhet

Tilbydere av betalingsinstrumenter som bare kan brukes innenfor et begrenset nettverk eller et begrenset vareutvalg, samt tilbydere av elektroniske kommunikasjonstjenester som fakturerer abonnenter for visse tilleggstjenester med relativt lav kjøpsverdi, er i dag unntatt fra konsesjonskrav som betalingsforetak, men kan ha meldeplikt til Finanstilsynet dersom omfanget av betalingsvirksomheten overstiger visse terskelverdier.

Finanstilsynet opplyser i høringsnotatet at en «ikke ubetydelig ressursbruk» går med til behandling av meldinger fra disse foretakene, i tillegg til utgifter relatert til drift av virksomhetsregisteret, regelverksforvaltning og annen oppfølging. Etter dagens regler fordeles disse kostnadene nå på foretak med konsesjon som betalingsforetak, e-pengeforetak og opplysningsfullmektiger, mens de aktuelle foretakene som er underlagt meldeplikt ikke dekker noen av kostnadene.

Finanstilsynet mener at foretak som driver meldepliktig betalingstjenestevirksomhet selv bør dekke tilsynets kostnader relatert til deres virksomhet, og foreslår derfor at disse foretakene skal betale et gebyr for behandling av meldingen. Gebyret skal være på samme nivå som gebyrene for betalingsforetak, e-pengeforetak og opplysningsfullmektiger, p.t. 30 000 kroner. Videre foreslås det at foretak som driver med meldepliktig betalingstjenestevirksomhet skal betale en årlig tilsynsavgift satt til 60 pst. av minimumsbeløpet for avgiftssatsen som gjelder for betalingsforetak,
e-pengeforetak og opplysningsfullmektiger. Prosentsatsen på 60 pst. er basert på en vurdering av arbeidsomfanget med meldepliktig betalingstjenestevirksomhet. Ut ifra at minimum avgiftssats for 2025 ligger på 70 000 kroner for disse foretakene, ville tilsynsavgiften i så fall bli 42 000 kroner.

Instruksjonsadgang for Finansdepartementet i saker utenfor Finanstilsynets kjerneområder

Etter den nye finanstilsynsloven § 1-4 er utgangspunktet at Finansdepartementet ikke kan instruere Finanstilsynet i behandlingen av enkeltsaker, med unntak for saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning. På anmodning fra departementet har Finanstilsynet i høringsnotatet vurdert om det likevel er behov for instruksjonsadgang i saker der hvor departementet delegerer myndighet eller oppgaver til tilsynet. Finanstilsynet viser til at begrensningen i instruksjonsadgangen er særlig viktig i saker hvor faglige og tilsynsmessige hensyn må veie tungt (og begrensning i departementets instruksjonsadgang følger direkte av CRD 6 når denne gjennomføres i norsk rett). Finanstilsynet vurderer at hensynet til at vedtak fattes på rent faglige grunnlag er sentralt for saker hvor Finanstilsynet har særlig kompetanse, men at dette hensynet gjelder i mindre grad hvis Finanstilsynet unntaksvis delegeres myndighet til å behandle enkeltsaker utenfor dette området. Det foreslås i høringsnotatet en forskriftshjemmel i finanstilsynsloven § 1-4 nytt fjerde ledd som gir Finansdepartementet adgang til å gjøre unntak fra begrensningene i instruksjonsmyndigheten for saker som ikke omfattes av Finanstilsynets oppgaver etter § 1-3.

Klageinstans og søksmålsadgang

Finanstilsynet foreslår en ny forskriftshjemmel i finanstilsynsloven § 5-1 nytt sjette ledd slik at Finansdepartementet i forskrift kan fastsette at departementet, og ikke Finanstilsynsklagenemnda, skal behandle klager over Finanstilsynets vedtak i saker som ikke omfattes av Finanstilsynets oppgaver etter § 1-3.

Videre foreslås det en endring i finanstilsynsloven § 5-2 første ledd, slik at Finanstilsynsklagenemnda i særlige tilfeller kan treffe vedtak om at det kan reises direkte søksmål mot Finanstilsynets vedtak uten forutgående klagenemndsbehandling. Muligheten for direkte søksmål antas å være særlig relevant i tilbudspliktsaker, hvor tvisten i hovedsak er mellom to eller flere private parter og sakene ofte gjelder store verdier hvor raske avklaringer er viktig. Forslaget speiler den regelen som tidligere gjaldt for Børsklagenemnden, men forslaget som nå er på høring har et generelt anvendelsesområde.

Sakskostnader i tvister mellom private parter

Finanstilsynet foreslår en hjemmel i finanstilsynsloven § 5-1 nytt femte ledd som gir Finanstilsynsklagenemnda adgang til, i saker som i det vesentlige er en tvist mellom to eller flere private parter, å avgjøre om en part som helt eller delvis har fått medhold skal få dekket sine kostnader i klagesaken av en eller flere av de andre partene. Regelen viderefører bestemmelsen i den nå opphevede verdipapirforskriften § 12-8 første ledd, som gjaldt saker for Børsklagenemnden. Bakgrunnen for at det er behov for en slik egen hjemmel for Finanstilsynsklagenemnden, er at den nye forvaltningsloven (som ikke ennå har trådt i kraft) ikke lenger vil åpne for at private parter kan bli pålagt å dekke en annen parts kostnader knyttet til klagesaksbehandlingen. Når nemnda fungerer som tvisteløsningsorgan i tvister mellom private parter, gjør forslaget det mulig for Finanstilsynsklagenemnda å avgjøre at den part som ikke gis medhold skal dekke andre parters sakskostnader, noe som i praksis betyr besparelser for foretak som dekker utgiftene til Finanstilsynets virksomhet.

BAHR mener

Forslaget om å ilegge gebyrer og avgifter for meldepliktige betalingstjenestevirksomhet gjenspeiler et grunnleggende prinsipp om at tilsynskostnader skal bæres av de som gir opphav til tilsynsarbeid. Ved å innføre registreringsgebyr og årlig tilsynsavgift for de foretakene som driver meldepliktig betalingstjenestevirksomhet, ønsker Finanstilsynet å sikre likebehandling mellom konsesjonspliktige og meldepliktige foretak innenfor denne gruppen, slik at konsesjonspliktige foretak ikke skal bære de meldepliktige foretakenes kostnader. For betalingsforetak, e-pengeforetak og opplysningsfullmektiger med konsesjon er det meningen at forslaget skal gi reduserte kostnader, ettersom utgifter knyttet til Finanstilsynets arbeid med meldepliktig betalingstjenestevirksomhet ikke lenger skal fordeles på disse foretakene. Hvis forslaget vedtas, bør en grunnleggende forutsetning være at de konsesjonspliktige foretakene faktisk ser en reduksjon i tilsynsrelaterte kostnader. Det er heller ikke opplagt at en årlig tilsynsavgift for meldepliktige foretak skal utgjøre 60 pst. av minimumsavgiften som ilegges konsesjonspliktige betalingsforetak, e-pengeforetak og opplysningsfullmektiger, når de aktuelle foretakene som driver meldepliktig betalingstjenestevirksomhet tross alt ikke driver konsesjonspliktig virksomhet og slik sett ikke er underlagt tilsyn.

Når det gjelder forslaget om å gi departementet instruksjonsadgang i saker som ligger utenfor Finanstilsynets kjerneoppgaver etter finanstilsynsloven
§ 1-3, virker forslaget i utgangspunktet å balansere godt hensynet til tilsynsuavhengighet på den ene siden og behovet for å ta bredere samfunnsmessige hensyn i visse andre saker på den andre. Selv om tilsynets kjerneoppgaver etter § ­_­1-3 ikke er veldig skarpt avgrenset eller konkretisert, er hensikten likevel å sikre den faglige uavhengigheten i tilsynsoppgavene, samtidig som man kan oppnå en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom departementet og tilsynet i særlige tilfeller. I tilleggsoppdraget til Finanstilsynet hvor tilsynet bes om å utrede spørsmålet om instruksjonsadgang, nevner Finansdepartementet at hjemmelen kan bli relevant for eksempel dersom departementet delegerer myndighet etter sikkerhetsloven til Finanstilsynet. Kravene til sikring av f.eks. skjermingsverdig informasjon eller skjermingsverdige informasjonssystemer etter sikkerhetsloven, vil kunne ligne på krav som foretak også må oppfylle i henhold til DORA-loven eller IKT-forskriften. For foretak som underlegges sikkerhetsloven helt eller delvis, vil kanskje grensen mellom oppfølging av krav som følger av sikkerhetsloven og DORA-loven eller IKT-forskriften kunne bli noe utydelig i praksis – men tilsynets rettsgrunnlag for vedtak om ulike krav til foretakene vil naturligvis variere avhengig av om det gjelder saker etter sikkerhetsloven eller etter finansmarkedsregelverket. De bakenforliggende formålene som krav og vilkår etter sikkerhetsloven skal oppfylle – blant annet å trygge nasjonale sikkerhetsinteresser – skiller seg markant fra de typiske hensynene som vanlige finansmarkedsregler skal ivareta, og slik sett kan man argumentere for at det er mulig å skille myndighet og oppgaver etter sikkerhetsloven fra tilsynets kjerneoppgaver etter § 1-3.

Forslaget om å tillate direkte søksmål uten forutgående klagebehandling viderefører en kjent og velfungerende modell fra Børsklagenemnden, og vil antakelig gi en betydelig effektivitetsgevinst for private parter i saker hvor det er åpenbart at den uansett ikke vil avsluttes ved en klagenemndsavgjørelse. Når det er klart at saken uansett vil bringes inn for domstolene, vil obligatorisk klagebehandling kun medføre tidstap og ekstrakostnader uten reell merverdi. Den foreslåtte ordlyden i finanstilsynsloven § 5-2 første ledd angir bare at direkte søksmål kan vedtas av klagenemnden «i særlige tilfeller» uten nærmere konkretisering. I høringsnotatet presiseres det at dette typisk vil gjelde saker mellom to private parter hvor begge er representert ved advokater. Sannsynligvis vil man kunne forvente at klagenemndssekretariatet under saksforberedelsen av eget tiltak vil vurdere om saken bør henvises til domstolsbehandling, men antakeligvis vil partene selv også kunne ta opp problemstillingen.