Finansregulatorisk | Prinsipiell sak om PSD2 for EU-domstolen – Norge ble ikke hørt

Sakens bakgrunn og faktum

Saken for EU-domstolen er en såkalt prejudisiell foreleggelse fra en nederlandsk ankeinstans – det vil si at den nasjonale saken er stilt i bero mens man ber om EU-domstolens veiledning knyttet til tolkningen av den underliggende EU-retten (her PSD2), som de nasjonale reglene bygger på.

Konkret gjelder saken tolkningen av PSD2 artikkel 4 nr. 3 (definisjonen av «betalingstjeneste») sammenholdt med Vedlegg I punkt 3(c)., som fastsetter at gjennomføring av kredittoverføringer er en type betalingstjeneste som omfattes av direktivet. Generaladvokaten foreslår i saken at EU-domstolen bør svare at artikkel 4(3) i PSD2, sammenholdt med vedlegg I punkt 3(c), skal tolkes slik at en tjeneste som innebærer mottak og videresending av midler ytt av et foretak som opptrer som mellommann, ikke vil utgjøre en betalingstjeneste når foretaket i forbindelse med en kontrakt med en kunde og en entreprenør mottar kundens midler på sin betalingskonto og, etter kundens samtykke, overfører midlene derfra til entreprenøren.

Betaal Garant Nederland CV («Betaal») er et selskap som yter rådgivning og stiller sikkerhet og garantier for privatpersoner i forbindelse med bygge- og anleggsprosjekter. Stichting BGN Zekerheidsstelling («Betaal-stiftelsen») er en stiftelse knyttet til Betaal. Betaal tilbyr to produkter til privatpersoner: «Afbouwgarantie» (ferdigstillelsesgaranti) og «Zekerheidsstelling» (sikkerhetsstillelse).

Betaals sikkerhetsstillelsestjeneste benyttes når en næringsdrivende (entreprenøren) engasjeres av en kunde til å oppføre en bolig eller et bygg. Entreprenøren er eksponert for risikoen for at kunden ikke betaler, siden kunden i Nederland kan betale i avdrag og generelt kun behøver å betale siste avdrag når boligen er ferdigstilt og overtatt.

For å dekke denne betalingsrisikoen kan entreprenører kreve at kunder deponerer sluttbeløpet hos en notar, eller stiller tilsvarende sikkerhet. Betaals sikkerhetsstillelse inngår i den sistnevnte kategorien.

Betaal tilbyr denne tjenesten til partene i en entreprisekontrakt på grunnlag av en trepartsavtale mellom kunden, entreprenøren og Betaal selv. I henhold til avtalene skal kunder betale et bestemt beløp til Betaal-stiftelsen. Sikkerhetsstillelsesbeløpet utgjør typisk 6 % av kontraktssummen og kan etter nederlandske regler ikke overstige grensen på 10 %.

Dersom entreprisekontrakten er gjennomført, begge parter er fornøyde og dette er skriftlig varslet til Betaal, skal sikkerhetsstillelsen utbetales til entreprenøren i løpet av fem virkedager.

Forbrukerorganisasjonen Vereniging Eigen Huis ba De Nederlandsche Bank (DNB) – som både er sentralbank og tilsynsmyndighet – om å treffe tiltak overfor Betaal, fordi organisasjonen mente at foretaket antagelig drev forsikringsvirksomhet uten nødvendig tillatelse, med henvisning til ferdigstillelsesgarantien som Betaal tilbød. DNB undersøkte imidlertid om begge Betaals produkter var i strid med den nederlandske lovgivningen som gjennomfører PSD2 («Wft»).

8. desember 2020 påla DNB Betaal å stanse salg av både ferdigstillelsesgarantien og sikkerhetsstillelsesproduktet og ila selskapet tvangsmulkt, med den begrunnelse at ferdigstillelsesgarantien innebar ulovlig forsikringsvirksomhet, og at sikkerhetsstillelsen innebar ulovlig virksomhet som betalingstjenesteleverandør uten tillatelse.

DNBs vedtak ble opprettholdt i klagerunden, og Betaals innsigelser ble videre forkastet som ugrunnet av Rotterdam tingrett (Rechtbank Rotterdam) den 10. november 2022. Tingretten fant at DNB hadde rett i at Betaal trengte tillatelse for å tilby sikkerhetsstillelsesproduktet, og at selskapet hadde brutt Wft ved ikke å ha sørget for å få denne tillatelsen.

Betaal anket til den øverste forvaltningsdomstolen for næringslivet i Nederland, som forela det prejudisielle spørsmålet om tolkningen av PSD2 for EU-domstolen.

DNB og den tsjekkiske, italienske, nederlandske og norske regjering, i tillegg til EU-kommisjonen, innga skriftlige merknader. DNB, Kommisjonen og den norske regjering møtte ved forhandlingsmøtet i EU-domstolen 3. desember 2025.

Det aktuelle PSD2-regelverket

Artikkel 4(3) i PSD2 definerer «betalingstjeneste» som enhver forretningsaktivitet opplistet i vedlegg I.

Vedlegg I punkt 3 lister opp «gjennomføring av betalingstransaksjoner, herunder overføring av midler på en betalingskonto hos brukerens betalingstjenesteleverandør eller hos en annen betalingstjenesteleverandør», inkludert: (a) gjennomføring av direkte belastninger, (b) gjennomføring av betalingstransaksjoner via betalingskort eller lignende, og (c) gjennomføring av kredittoverføringer, herunder faste betalingsoppdrag.

Vedlegg I punkt 6 oppregner videre «pengeoverføring» (money remittance) som en betalingstjeneste.

Artikkel 4(24) definerer «kredittoverføring» som en betalingstjeneste som innebærer at betalingstjenesteleverandøren som forvalter betalerens betalingskonto, krediterer betalingsmottakerens betalingskonto med én eller flere betalingstransaksjoner fra betalerens betalingskonto, basert på en instruksjon fra betaleren.

Artikkel 4(22) definerer «pengeoverføring» som en betalingstjeneste der midler mottas fra en betaler – uten at det opprettes betalingskonto i betalerens eller betalingsmottakerens navn – utelukkende med det formål å overføre et tilsvarende beløp til betalingsmottakeren eller til en annen betalingstjenesteleverandør på vegne av betalingsmottakeren.

Artikkel 4(5) definerer «betalingstransaksjon» som en handling initiert av betaler eller på dennes vegne, eller av betalingsmottaker, med sikte på å innbetale, overføre eller ta ut midler, uavhengig av eventuelle underliggende forpliktelser mellom betaler og betalingsmottaker.

Generaladvokatens vurdering

Generaladvokaten tar utgangspunkt i vanlige EU-rettslige tolkningsprinsipper om at tolkning av en EU-rettslig bestemmelse krever at man ser hen til ordlyden, den sammenheng bestemmelsen inngår i, og de formål som reglene forfølger. Uttalelsen er strukturert slik at generaladvokaten tar for seg én og én tolkningsfaktor og gir delkonklusjoner, før det gis en felles oppsummering og konklusjon.

Ordlydsfortolkningen

Generaladvokaten tar utgangspunkt i at PSD2 vedlegg I punkt 3(c) angir gjennomføring av kredittoverføringer som en betalingstjeneste, og at artikkel 4(24) definerer dette som en tjeneste som ytes av betalingstjenesteleverandøren som forvalter betalerens betalingskonto, basert på instruksjon fra betaleren.

Generaladvokaten konkluderer at en ordlydsfortolkning av artikkel 4(3) sammenholdt med vedlegg I punkt 3(c) ikke støtter DNBs argumentasjon: ordlyden forutsetter at overføringen av midler foretas av den betalingstjenesteleverandøren som forvalter betalerens betalingskonto.

I denne saken gjennomføres det to separate betalingstransaksjoner: (1) kunden instruerer sin bank om å overføre sikkerhetsstillelsesbeløpet til Betaal-stiftelsens konto – det er kundens bank som gjennomfører denne transaksjonen, ikke Betaal. (2) Betaal-stiftelsen instruerer sin bank om å overføre midlene til entreprenørens konto – og det er Betaal-stiftelsens bank som gjennomfører denne transaksjonen, ikke Betaal.

Det er altså bankene – ikke Betaal – som yter de to betalingstjenestene, slik generaladvokaten ser det. Betaals kunder har ingen betalingskonto hos Betaal eller Betaal-stiftelsen, og kan heller ikke gi Betaal betalingsinstruksjoner for overføringer til entreprenørene. Uttrykket «gjennomføring av betalingstransaksjoner» i vedlegg I innebærer en nødvendig grad at teknisk involvering med kontoene fra betalingstjenesteleverandørens side.

Generaladvokaten viser til at verken Betaal eller Betaal-stiftelsen er teknisk involvert på denne måten, ettersom de ikke forvalter kontoer i kundenes navn. Den tekniske gjennomføringen av kredittoverføringene og betalingstransaksjonene utføres av de respektive bankene.

Betaal overfører midler fra stiftelsens konto til entreprenøren bare hvis kunden vurderer oppdraget som utført på avtalt måte – det er altså underliggende kontraktsforpliktelser som må oppfylles for at Betaal skal kunne gi sin bank en betalingsinstruksjon. Det kan derfor etter generaladvokatens syn ikke sies å foreligge bare ett enkelt betalingstjenesteoppdrag i trepartsforholdet mellom boligeier, Betaal og entreprenøren. Generaladvokaten viser til at kunden riktignok gir sin bank instruksjon om å overføre beløpet til Betaal, men det kan ikke dermed sies at kunden gir en betalingsordre om å overføre midler direkte til entreprenøren, ettersom dette ikke skjer automatisk.

Avslutningsvis viser generaladvokaten til at artikkel 80 i PSD2 fastsetter at betalingstjenestebrukere som utgangspunkt ikke kan tilbakekalle en betalingsordre/betalingsinstruks etter at den er mottatt av betalerens betalingstjenesteleverandør. I denne saken kan kunden derimot «tilbakekalle» overføringen til entreprenøren dersom ferdigstillelsen av byggeoppdraget ikke er tilfredsstillende utført.

Generaladvokaten peker på at Betaals primære tjeneste består i å stille en sikkerhet som letter gjennomføringen av kontrakten mellom kunden og entreprenøren – pengeoverføringene som er nødvendige for å formalisere denne tjenesten, er aksessoriske i forhold til selve sikkerhetsaspektet. Betaal yter derfor ikke en betalingstjeneste, men benytter seg av betalingstjenestene som kundens bank og entreprenørens bank tilbyr, for å koordinere sikkerheten.

Systemfortolkningen

Innledningsvis i tolkningen av PSD2 ut fra systembetraktninger, viste generaladvokaten til at fortalen punkt 24 til PSD2 angir at det rettslige rammeverket «bør begrenses til tjenesteytere som yter betalingstjenester som en vedvarende næringsvirksomhet eller forretningsaktivitet i samsvar med dette direktivet».

Ut fra dette mener generaladvokaten at Betaal, som leverandør av sikkerhetsstillelsestjenester til kunder og entreprenører i Nederland, ikke faller inn under noen av de fastsatte kategoriene av foretak (typisk banker, e-pengeforetak og betalingsforetak) som kan yte betalingstjenester. Betalingsforetak som er underlagt PSD2, må yte betalingstjenester som sin faste og primære forretningsaktivitet.

Deretter pekes det på at klassifiseringen av en transaksjon som en «betalingstjeneste» har noen viktige konsekvenser for foretak som yter slike tjenester på fast basis: (i) profesjonell betalingstjenesteytelse krever tillatelse i tråd med kravene i PSD2, (ii) betalingsforetak er underlagt tilsyn, herunder stedlig kontroll og eventuell suspensjon eller tilbakekall av tillatelse, (iii) betalingsforetak må oppfylle krav til startkapital og egenkapital, og (iv) PSD2 fastsetter harmoniserte ansvarsregler for uautoriserte, mangelfulle eller forsinkede betalingstransaksjoner.

Et tilsynelatende viktig poeng for generaladvokaten er at de strenge kravene som PSD2 oppstiller, kun gir mening hvis de retter seg mot profesjonelle betalingstjenesteytere. Slike krav ville være uforholdsmessige å oppstille overfor andre typer tjenesteleverandører som i tillegg til sin primæraktivitet også gjennomfører pengeoverføringer som et supplement eller tillegg til sin hovedaktivitet.

Generaladvokaten mener at Betaal synes å falle inn i sistnevnte kategori, siden foretakets hovedaktivitet er å yte sikkerhetsstillelsestjenester til kjøpere og entreprenører for bygg under oppføring. Hvis Betaal i forbindelse med sin hovedaktivitet aksessorisk gjennomfører betalingstransaksjoner, mener generaladvokaten at det likevel ikke gjør foretaket til en profesjonell betalingstjenesteleverandør underlagt finanstilsynsmyndighetenes tilsyn.

Formålstolkningen

Den nederlandske sentralbanken DNB argumenterte under de muntlige forhandlingene i EU-domstolen for en bred tolkning av PSD2 begrunnet i hensynet til brukerbeskyttelse, og fremhevet at fortalen punkt 6 nettopp sikter til «å sikre et høyt nivå av forbrukerbeskyttelse ved bruk av disse betalingstjenestene».

Generaladvokaten er i sin uttalelse tydelig på at forbrukerbeskyttelsesformålet ikke kan gis forrang over enhver annen tolkningsfaktor. Dette formålet eksisterer side om side med andre like viktige formål som for eksempel harmonisering av regelverket eller mer effektive betalingssystemer. Ut fra et slikt perspektiv er det etter generaladvokatens syn ikke grunnlag for en utvidende tolkning av begrepet «betalingstjenesteyter» som visker ut grensene mellom dette og andre begreper utenfor direktivets virkeområde. Beskyttelse av forbrukere kan etter generaladvokatens syn heller ikke begrunne at andre typer tjenesteleverandører som aksessorisk gjennomfører pengeoverføringer blir underlagt de strenge reglene som gjelder for betalingstjenesteytere.

I Nederland kan en notar tilby sikkerhetsstillelse for byggearbeider på nøyaktig samme måte som Betaal, noe nederlandsk lov spesifikt åpner for. Generaladvokaten viste til at DNB under rettsforhandlingene i EU-domstolen erkjente at PSD2 ikke gjelder for profesjonelle aktører som notarer og advokater som forvalter sikkerhetsstillelse og klientmidler. Disse profesjonelle aktørene kan ikke klassifiseres som betalingstjenesteytere etter PSD2, blant annet fordi de ikke yter slike tjenester jevnlig som en del av sin hovedvirksomhet, men heller som et supplement til de hovedtjenestene som tilbys. Dette argumentet kan etter generaladvokatens syn overføres på Betaals virksomhet som ikke hovedsakelig går ut på å yte tjenester som regnes som «betalingstjenester», men å stille sikkerhet for at boligkjøpere betaler sin gjeld til byggentreprenørene.

Generaladvokaten anerkjente at å avgrense PSD2s virkeområde til å utelukke foretak som tilbyr sikkerhetsstillelsestjenester som Betaal, ikke ville gi brukerne den samme beskyttelsen som direktivet sikrer for brukere av betalingstjenester ytt av betalingsforetak. Dette er imidlertid ikke avgjørende: nasjonal lovgivning kan ha andre mekanismer for å beskytte brukerne, enten gjennom sikring av midlene eller ved lovpålagte strenge krav til enheter som mottar midler som sikkerhetsstillelse, selv om de ikke yter betalingstjenester.

Generaladvokaten konkluderer på bakgrunn av det over med at artikkel 4(3) i PSD2, sammenholdt med vedlegg I punkt 3(c), skal tolkes slik at en tjeneste som innebærer mottak og videresending av midler ytt av et foretak som driver som mellommann, ikke vil utgjøre en betalingstjeneste når foretaket innenfor rammen av en kontrakt med en kunde og en entreprenør mottar kundens midler på sin betalingskonto og, etter kundens samtykke, overfører midlene derfra til entreprenøren.

Vurderingen av om tjenesten innebærer pengeoverføring

I tillegg til DNB og EU-kommisionen (som ofte deltar i saker for EU-domstolen) innga tjekkiske, italienske, nederlandske og norske myndigheter innlegg i saken, noen til støtte for at sikkerhetsstillelsen er en betalingstjeneste (DNB, Nederland, Tsjekkia) og noen til støtte for det motsatte syn (Italia og EU-kommisjonen). Som eneste aktør argumenterte norske myndigheter for at Betaals tjeneste er en «pengeoverføring» (money remittance) i henhold til vedlegg I punkt 6 og artikkel 4(22) i PSD2, og at tjenesten av den grunn falt inn under PSD2s virkeområde.

Generaladvokaten tok også for seg norske myndighetenes anførsler om at tjenesten var en pengeoverføring, selv om han bemerker i sin uttalelse at det i og for seg ikke er nødvendig for EU-domstolen å ta stilling til dette spørsmålet, ettersom artikkel 4(22) ikke er nevnt i foreleggelsen. Generaladvokaten valgte likevel å besvare spørsmålet, i tilfelle EU-domstolen skulle ønske å gå inn temaet.

Innledningsvis pekes det på at fortalen i PSD2 punkt 9 presiserer at pengeoverføring «er en enkel betalingstjeneste som vanligvis baserer seg på kontantinnskudd fra en betaler til en betalingstjenesteleverandør, som videresender det tilsvarende beløpet, for eksempel via et kommunikasjonsnettverk, til en betalingsmottaker eller til en annen betalingstjenesteleverandør som opptrer på vegne av betalingsmottakeren».

Generaladvokaten avviser den norske regjeringens syn av tre grunner:

For det første: Dynamikken i Betaals transaksjoner er ikke den samme som for en «enkel» pengeoverføring, som kjennetegnes av umiddelbarhet og ubetinget overføring av midler til betalingsmottaker.

For det andre: Ved pengeoverføring mottar betalingsmottakeren det beløp betaleren har oversendt. Hos Betaal foreligger det ingen slik automatikk og uforbeholdenhet – frigivelsen og overføringen av pengene er avhengig av at vilkårene for overføring er oppfylt, i henhold til avtalen.

For det tredje: For at Betaals virksomhet skulle klassifiseres som en betalingstjeneste som gikk ut på pengeoverføring, måtte dette være selskapets profesjonelle hovedaktivitet. Betaals hovedvirksomhet er ikke pengeoverføring, men å stille sikkerhet for at kunder betaler sin gjeld til byggentreprenørene. Eventuelle pengeoverføringer er et tilleggselement i forretningsmodellen.

Generaladvokaten avviser også den norske regjeringens sammenligning mellom Betaals sikkerhetsstillelsestjeneste og den betalingstjeneste som matbutikker og andre næringsdrivende kan tenkes å yte ved innbetaling av regninger (og som er omtalt i punkt 9 i fortalen til PSD2), med den begrunnelse at (a) disse butikkene overfører hele kundens beløp uten fratrekk, og (b) den tjenesten de yter, er ikke aksessorisk til en annen hovedvirksomhet, men snarere en selvstendig pengeoverføring.

Sakens relevans for norske forhold

Ettersom PSD2 er gjennomført i norsk rett vil EU-domstolens kommende rådgivende uttalelse i saken ha direkte betydning for avgrensningen av hva som utgjør konsesjonspliktig betalingstjenestevirksomhet også i Norge – noe som vi også kan anta er grunnen til at norske myndigheter engasjerte seg i saken både gjennom å gi skriftlige innlegg og delta fysisk under EU-domstolens rettsforhandlinger. Dette er i tråd med statens utredningsinstruks pkt. 5.8.4 tredje avsnitt, som sier at «[f]or EU-domstolen skal det normalt gis innlegg i traktatbruddsaker og i foreleggelsessaker som vurderes å ha vesentlig betydning for norske interesser.»

Saken er særlig relevant for selskaper som tilbyr sikkerhetsstillelsestjenester hvor pengeoverføringer er et tilleggselement i tjenesteytelsen. Uansett om EU-domstolen følger generaladvokaten eller ei, vil saken gi nyttige avklaringer også for norske aktører.