Fiskeri og Havbruk | Betydelige endringer i reguleringen av akvakultur

Akvakulturtillatelser uten MTB

Hva er dagens regulering?

Akvakulturtillatelser gir i dag rett til produksjon av bestemte arter på avgrensede geografiske områder (lokaliteter) med de til enhver tid fastsatte begrensninger av tillatelsens omfang, jf. akvakulturloven § 4. Akvakulturtillatelser til fisk er begrenset av maksimalt tillatt biomasse (MTB), som angir den maksimale mengden fisk som kan være i sjøen til enhver tid. Tillatelser til laks, ørret og regnbueørret i sjø består av selskapstillatelse og lokalitetstillatelse. Selskapstillatelsen angir rett til produksjon av spesifikk art, mens lokalitetstillatelsen gir rett til produksjon på en bestemt geografisk avgrenset lokalitet. Begge typer tillatelser er begrenset av MTB.

Hva foreslår regjeringen?

Regjeringen foreslår å opprettholde kravet om akvakulturtillatelse, men vil begrense denne til en rett til å drive akvakultur på et bestemt geografisk område, og oppheve todelingen mellom selskapstillatelse og lokalitetstillatelse for laks, ørret og regnbueørret. Videre ønsker regjeringen å videreføre alle eksisterende akvakulturlokaliteter som egne akvakulturtillatelser. Regjeringen har også foreslått en ny lakselusregulering med laksekvoter, og når denne er innført, ønsker de fullt ut å oppheve mengdebegrensningen i akvakulturtillatelser.

Hva kan bli konsekvensene?

Akvakulturtillatelser til laks, ørret og regnbueørret har betydelig økonomisk verdi, spesielt knyttet til MTB, som auksjoneres bort for store summer. Under auksjonen i 2024 var gjennomsnittsprisen per tonn MTB auksjonert bort i grønne produksjonsområder ca. kr 305 000, og med 945 000 tonn MTB registrert, utgjør dette over 288 milliarder kroner. Verdien av tillatelsene er avgjørende for verdsettelse av selskapet herunder dets finansiering- og investeringsmuligheter, med pantsettelser pålydende nærmere NOK 360 milliarder. Lokalitetene har også stor verdi, som med forslaget vil videreføres.

Opphevelse av MTB kan gi enkelte oppdrettere mulighet til å øke produksjonen raskt, avhengig av tilgjengelig lusekvote og lokalitetskapasitet. Mange oppdrettere har i dag betydelig større lokalitetskapasitet enn selskapsbiomasse. Men selv om lokalitetene ikke vil ha en MTB-grense, vil de være avgrenset i areal, og andre regelverksbegrensninger. Relevante begrensninger vil her være tetthet og antall i hver produksjonsenhet.

Havbruksutvalget anbefalte i sin rapport fra NOU 2023:23 å videreføre MTB på selskapsnivå, noe som kan indikere at spørsmålet er begrenset utredet. Manglende utredning av spørsmålet om opphevelse av MTB ble også påpekt av Fiskeridirektoratet, Mattilsynet og Miljødirektoratet i rapport utarbeidet i forbindelse med Stortingsmeldingen. ¹

Lusekvoter

Hva er dagens regulering?

I dagens regulering har lakselus betydning for om oppdrettere av laks og ørret får øke eller må begrense produksjonen gjennom trafikklyssystemet. Det er også fastsatt grenser for antallet voksne hunnlus per fisk i akvakulturanlegget gjennom luseforskriften

Hva foreslår regjeringen?

Regjeringen foreslår å innføre et kvotesystem for utslipp av lakseluslarver med det formål å regulere påvirkningen fra lakselus mer presist. Kvotesystemet forutsetter tilstrekkelige avbøtende tiltak mot markedskonsentrasjon. Regjeringen foreslår også at en luseavgift utredes parallelt.

En kvote gir tillatelse til å slippe ut en bestemt mengde lakselus, og kvotene fordeles mellom aktørene. Den samlede kvotemengden angir det samlede tillatte utslippet. Kvoter kan gjøres omsettelige, hvilket tillater at utslippsreduserende tiltak kan gjennomføres der kostnaden er lavest. Aktørene kan velge å møte høye utslipp med tiltak på produksjonssiden eller ved å kjøpe kvoter i kvotemarkedet. Aktører med overskytende kvoter kan vurdere å selge disse i kvotemarkedet eller redusere omfanget av lusereduserende tiltak.

Ifølge Havbruksmeldingen kan spredningsmodelleringen som i dag brukes til å vurdere smittepresset i produksjonsområdene benyttes til å fastsette totalkvoter for de forskjellige reguleringsområdene. Ved innføring av et kvotesystem må det avgjøres hvordan kvotene skal tildeles. Tildelingsformen påvirker hvem som mottar kvoter. Auksjon kan sikre effektiv allokering og oppfyller prinsippet om at forurenser betaler. Andre tildelingsformer kan også være effektive, gitt et velfungerende kvotemarked. Dagens innehavere av akvakulturtillatelser har tilpasset seg dagens regulering, hvor lakselusutslipp er tillatt. For å opprettholde dagens oppdrettsvirksomhet kan kvotene tildeles forholdsmessig etter eksisterende selskaps-MTB per aktør per produksjonsområde, enten vederlagsfritt eller mot vederlag. Det diskuteres i meldingen om kvotene skal være tidsbegrensede

Hva kan bli konsekvensene?

Ifølge Havbruksmeldingen skal virksomheter med kvoteunderskudd kjøpe kvoter fra dem med overskudd, eller redusere utslippene.

Hvis kvotene tildeles basert på et grønt trafikklys, kan det oppstå et stort underskudd på lusekvoter flere steder langs kysten. Dette vil i realiteten kunne medføre store nedtrekk i produksjonsmengden dersom det ikke gis tilstrekkelige overgangsordninger for å omlegge driften før produksjonen må reduseres.

Én tillatelse per lokalitet

Hva er dagens regulering?

Dagens regulering tillater at en selskapstillatelse for laks, ørret og regnbueørret kan være knyttet til flere forskjellige lokaliteter, og en lokalitet kan være tilknyttet flere selskapstillatelser. Akvakulturregelverket gir også adgang til samdrift og samlokalisering mellom ulike selskaper, hvor to eller flere aktører kan ha fisk på samme lokalitet. Dette kan skje enten ved at all fisken på lokaliteten er i sameie mellom aktørene, eller ved at aktørene drifter separate produksjonsenheter med egen fisk. Det er imidlertid forbudt med samdrift og samlokalisering på samme lokalitet.

Hva foreslår regjeringen?

Regjeringen foreslår å videreføre alle eksisterende akvakulturlokaliteter som egne akvakulturtillatelser og utrede hvordan lokaliteter med samdrift og samlokalisering skal ivaretas i overgangen til et nytt system. Forslaget innebærer at en tillatelse etter akvakulturloven gir rett til å drive akvakultur på et bestemt geografisk område. Dette kan få konsekvenser for aktører som er samlokaliserte eller driver i samdrift, og det må avgjøres hvordan akvakulturtillatelsene skal fordeles mellom disse aktørene.

Hva kan bli konsekvensene?

Regjeringens forslag kan rokke ved muligheten til å drive samdrift eller samlokalisering, noe som vil ha stor betydning for mange aktører. Dette forslaget står i kontrast til nylig forslag fra næringen, støttet av Sjømat Norge og Sjømatbedriftene, om at mindre aktører burde få mulighet til å utvide muligheten for samlokalisering og samdrift ved å drive slik drift på samme lokalitet. En slik utvidelse ville kunne økt fleksibiliteten og gitt små aktører stordriftsfordeler lik de store. Samlokalisering og samdrift er svært utbredt, og særlig mindre aktører er avhengige av denne samarbeidsformen for å kunne drive kontinuerlig produksjon til tross for sonedrift.

Samtidig innebærer forslagene i Havbruksmeldingen at akvakulturloven kan måtte endres. Dersom dette skjer, vil en mulig endring kunne være at en tillatelse kan ha flere innehavere, tilsvarende utvinningstillatelser etter petroleumsregelverket. Én tillatelse per lokalitet vil også gjøre akvakulturtillatelser mer lik utvinningstillatelser (og tillatelser til havbruk til havs), og kan gjøre det mulig å åpne for registrering av akvakulturanlegg i Akvakulturregisteret etter mønster fra petroleumsregisteret. Dette kan bli aktuelt som følge av omstilling til verdifulle lavutslippsanlegg, og kan i fremtiden gi andre muligheter for pantsettelse av akvakulturanlegg enn de som følger av panteloven i dag.

Opphevelse av artsbegrensning

Hva er dagens regulering?

Akvakulturtillatelsen er i dag artsspesifikk, begrunnet i hensynet til kontroll, håndheving av artsspesifikke reguleringer, miljø og biosikkerhet. Dette innebærer at hver tillatelse kun omfatter én eller flere bestemte arter, i tråd med gjeldende regelverk.

Hva foreslår regjeringen?

Regjeringen foreslår å fjerne begrensningen på art i akvakulturtillatelser. Det foreslås ingen endringer i forbudet mot akvakultur av fremmede arter. Med en slik endring får aktørene større fleksibilitet til å produsere de artene de vurderer som mest egnede og lønnsomme på lokaliteten, forutsatt at øvrige krav, blant annet innen miljø- og fiskehelse, overholdes.

Hva kan bli konsekvensene?

En akvakulturtillatelse uten krav om art vil kunne legge til rette for økt verdiskaping ved at aktørene produserer de mest lønnsomme artene. Laks kan framstå som et naturlig valg, siden den i dag er svært lønnsom, men innføringen av lusekvoter vil trolig begrense en ensidig satsing på denne arten.

Når det gjelder store lokaliteter som i utgangspunktet er tildelt for algeoppdrett, kan det stilles spørsmål ved om disse skal kunne benyttes til fiskeoppdrett. Sektortillatelser og øvrige regelverk vil nok i praksis begrense muligheten for å endre produksjonen på disse lokalitetene. Tilsvarende legger vil til grunn at artsspesifikke regler fortsatt vil gjelde, slik som at lokaliteter for torsk ikke skal etableres i gyteområder eller gytefelt for vill torsk, jf. andre arter forskriften § 7 første ledd bokstav a.

Tildeling

Hva er dagens regulering?

Tildeling av akvakulturtillatelser på lokalitetsnivå skjer i dag gjennom en samordnet søknadsbehandling der fylkeskommunen fungerer som koordinerende myndighet. For å tildele en lokalitetstillatelse må flere vilkår være oppfylt:

• Det må være miljømessig forsvarlig.
• Det skal foretas en avveining av arealinteresser.
• Sektortillatelser etter matloven, dyrevelferdsloven, forurensningsloven, havne- og farvannsloven og vannressursloven må være gitt.
• Tildelingen må være i tråd med kommuneplan og vedtatte vernetiltak.

Denne prosessen reguleres av laksetildelingsforskriften og andre arter-forskriften med hjemmel i akvakulturloven.

Hva foreslår regjeringen?

Regjeringen foreslår å tildele akvakulturtillatelser gjennom auksjon for å sikre en effektiv og mer forutsigbar ressursfordeling. Det skal fortsatt legges til rette for en koordinert saksbehandling av søknader om etablering og drift av akvakulturanlegg, samtidig som det skal utredes hvordan man best kan identifisere hvilke tillatelser som skal auksjoneres ut. Det fremgår ikke hvordan akvakulturtillatelser på land skal tildeles, da myndighetene ikke kan auksjonere bort privateide arealer på land.

Hva kan bli konsekvensene?

Det er foreløpig uklart om det fortsatt vil bli gjort en grundig vurdering etter akvakulturloven for hver enkelt lokalitet før tildeling, eller om tildelingen primært skal gjennomføres som en auksjonsprosess. I dagens system vurderer fylkeskommunen blant annet miljømessig forsvarlighet og konsekvenser for andre arealinteresser.

Denne avveiningen av miljø og øvrige interesser skal muligens skje allerede ved identifiseringen av lokaliteter i forbindelse med auksjonsprosessen. Samtidig understreker Havbruksmeldingen at flere spørsmål knyttet til innføringen av auksjonsbasert fordeling av akvakulturtillatelser og det nye forvaltningssystemet fremdeles må avklares nærmere.

Avgift på tap av fisk

Hva er dagens regulering?

Oppdrettere har i dag en plikt til å forhindre rømming og sikre forsvarlig dyrevelferd. Likevel fremgår det av Havbruksmeldingen at utfordringene knyttet til rømming av fisk, dårlig dyrevelferd og høy dødelighet fortsatt er betydelige. Regjeringen har i dyrevelferdsmeldingen satt en målsetting om å redusere dødeligheten til fem prosent for alle arter i akvakultur.

Hva foreslår regjeringen?

Regjeringen foreslår å innføre en avgift på tapt fisk for å øke de individuelle insentivene til å sikre god velferd, redusere dødelighet og forhindre rømming. Avgiften er ment å gi økonomiske insentiver til oppdrettere for å forbedre driften og fiskevelferden. Det er foreslått at avgiften settes lavt i starten, med mulighet for økning etter hvert som systemet utvikles. For å sikre at avgiften baseres på riktig informasjon, må metodene for telling av fisk og kategorisering av tap standardiseres, og det må stilles krav om at disse metodene tas i bruk. Skjæringstidspunktet for når tap skal være avgiftspliktig må fastsettes etter en vurdering av når fisken burde ha gode forutsetninger for å overleve frem til slakt, uavhengig av om produksjonen skjer på land eller i sjø.

Hva kan bli konsekvensene?

Innføringen av en avgift på tap av fisk vil medføre en dobbel kostnad for næringen, da de vil måtte betale avgift i tillegg til å miste fisken. Dette vil være spesielt tyngende ved rømming av fisk, hvor oppdretterne også kan ilegges kostbare pålegg for å begrense konsekvensene av rømmingen, slik som gjenfangst, overvåking og utfisking. Det er viktig at skjæringspunktet for når tapet skal være avgiftspliktig settes til rett tidspunkt. Ut fra bærekrafts- og velferdshensyn kan det være bedre å ta ut settefisken før den settes i sjø, dersom den ikke har gode forutsetninger for å overleve med god velferd frem til slakt.

Videre prosess

Meldingen skal nå behandles i næringskomiteen før det blir debatt og vedtak i Stortinget, noe som trolig vil skje før sommeren. Deretter følger flere utredninger, endringer i regelverket og høringsrunder før et nytt regelverk kan tre i kraft. Tidligere erfaringer illustrerer hvor lang tid slike prosesser kan ta. Da trafikklyssystemet for havbruk ble introdusert i Meld. St. 16 (2014–2015), ble meldingen behandlet og vedtatt av Stortinget i 2015, men forskriftsendringene tredde først i kraft i 2017. Innføringen av det nye regimet tok dermed rundt to år fra vedtakstidspunktet til det var operativt. Det er lite som tyder på at det samlede forslaget i Havbruksmeldingen kan innføres raskere, men dersom myndighetene velger å dele det opp er det mulig at enkelte deler av forslaget som krever mindre utredning vil kunne bli gjennomført relativt raskt gjennom forskriftsendring.