Finansregulatorisk | Norges Bank foreslår å utstede sentralbanksertifikater

Bakgrunn: Strukturell likviditet og Norges Banks system for likviditetsstyring

Strukturell likviditet er kort fortalt summen av alle sentralbankreserver i banksystemet – dvs. den totale mengden penger som bankene til enhver tid har stående på sine kontoer i Norges Bank. Strukturell likviditet påvirkes av alle transaksjoner mellom Norges Bank og aktører utenfor banksystemet, bl.a. statens transaksjoner inn og ut av statens konto i Norges Bank, Norges Banks valutakjøp fra bankene og publikums kontantuttak hos bankene. Den strukturelle likviditeten i det norske banksystemet har økt de siste årene, særlig fordi opptaket av statsgjeld over tid og av ulike grunner har vært lavere enn tidligere.

Norges Banks mål for likviditeten i banksystemet er 35 milliarder kroner, med et styringsintervall på +/- fem milliarder kroner. Når strukturell likviditet overstiger styringsintervallet, trekker Norges Bank pr. i dag inn likviditet gjennom F-innskudd. F-innskudd har normalt kort løpetid, og korte F-innskudd bidrar derfor i liten grad til å styrke bankenes insentiver til å omfordele likviditeten i pengemarkedet og aktivt styre sin likviditetsrisiko.

I 2011 innførte Norges Bank et kvotesystem som en del av likviditetsstyringen. Kvotesystemet innebærer at hver bank opptjener renter på en viss andel av sine innskudd i sentralbanken til den gjeldende styringsrenten, mens den delen av bankens innskudd hos Norges Bank som overstiger bankens fastsatte kvote forrentes til Norges Banks såkalte reserverente (som normalt ligger ett prosentpoeng under styringsrenten). Siden bankenes innskudd i sentralbanken ut over den tildelte kvoten får en lavere rente enn styringsrente, gir det banker med overskuddslikviditet et insentiv til å låne ut sine reserver til andre banker i pengemarkedet (til en høyere rente enn reserverenten, noe som trekker pengemarkedsrenten opp mot styringsrenten).

Hvis Norges Bank utsteder sentralbanksertifikater, som igjen kan kjøpes av banker eller andre investorer, fører dette til at noe av overskuddet av likvide midler i banksystemet bindes opp (eller «trekkes inn») i en bestemt periode fordi reservene på bankenes kontoer i banken reduseres tilsvarende. Dette bidrar til at den strukturelle likviditeten reduseres. Styring av strukturell likviditet har betydning for Norges Banks mål om at pengemarkedsrentene (rentene som betales på lån mellom bankene) skal ligge nært opp til styringsrenten.

Hvorfor sentralbanksertifikater?

Når staten betaler ut fra sin konto i Norges Bank øker den strukturelle likviditeten, og bankene mottar sentralbankreserver på aktivasiden (motsvart av innskudd på passivasiden). Når bankene har store sentralbankreserver, kan de få svakere insentiver til å styre sin likviditetsrisiko fordi de i større grad kan møte uventede likviditetsbehov ved å bruke sine reservebeholdninger.

Utstedelse av sentralbanksertifikater vil innebære at Norges Bank utsteder omsettelige verdipapirer som både banker og investorer skal kunne kjøpe. Når Norges Bank utsteder sentralbanksertifikater, reduseres mengden frie sentralbankreserver i banksystemet. I motsetning til F-innskudd kan sentralbanksertifikater omsettes, noe som betyr at bankene kan inkludere sertifikater i sine beholdninger av likvide eiendeler for regulatoriske formål etter kapitalkravsforordningen (CRR) og den tilhørende LCR-forordningen, og selge eller belåne sertifikater de eier ved behov for likviditet.

Sentralbanksertifikater kan utstedes med lengre løpetider enn F-innskudd og dermed trekke inn reserver i lengre perioder av gangen. Ved å utstede sentralbanksertifikater vil Norges Bank også tilby investorer et alternativ til å plassere sine innskudd i bankene, og dersom bankene skal beholde innskuddene må de tilby plasseringsalternativer med betingelser som er konkurransedyktige med sentralbanksertifikater.

Høy strukturell likviditet påvirker for øvrig risikopremiene i pengemarkedet på to måter: tilbudssiden påvirkes ved at bankene har mindre behov for å binde opp løpetiden på sin finansiering, og etterspørselen påvirkes av at publikum får mer innskudd, noe som øker etterspørselen etter likvide plasseringer. Norges Bank viser til at påslagene i pengemarkedet har nådd veldig lave nivåer i takt med at strukturell likviditet har økt, og samtidig har omsetningen i interbankmarkedet falt.

Videre peker Norges Bank i høringsnotatet på at høy strukturell likviditet svekker oppnåelsen av målet i likviditetspolitikken om at likviditets- og kredittrisiko i størst mulig grad bæres av de private aktørene i det finansielle systemet, og derfor vurderer Norges Bank at det er nødvendig å iverksette tiltak. Sentralbanksertifikater har her flere fordeler: mengden sentralbankreserver reduseres, sertifikatene er omsettelige og de kan bidra til å oppfyllelse av regulatoriske krav for bankene (særlig LCR-kravet).

Hvordan vil programmet fungere?

Norges Bank planlegger å beholde kvotesystemet og fortsette å styre kortsiktige svingninger i banksystemets likviditet med F-lån og F-innskudd. Sentralbanksertifikater vil brukes i kombinasjon med kvotesystemet for å trekke inn likviditet over lengre perioder. Sertifikater vil antakeligvis utstedes nokså hyppig slik at forfall spres ut i tid, med tydelig kommunikasjon rundt planlagte utstedelser frem i tid. Et sertifikatprogram kan for eksempel innebære ukentlige auksjoner av tremåneders sertifikater, og samlet volum av sertifikater kan bygges opp til et nivå der en betydelig andel av banksystemets overskuddslikviditet trekkes inn.

Detaljer om høringen og videre tidslinje

Norges Bank tar sikte på å begynne utstedelse av sertifikater i løpet av 2026. For å sikre at sentralbanksertifikater blir et attraktivt plasseringsalternativ for både banker og andre investorer, ber Norges Bank om merknader til hvordan sertifikatprogrammet bør utformes. Norges Bank ønsker merknader til løpetider, børsnotering, kredittvurdering, rentetype (fast eller flytende), rentekonvensjon og oppgjørsdager. Videre ønskes innspill på om utestående volum skal konsentreres i én løpetid eller større utvalg av løpetider, om volumet skal være stabilt eller varierende gjennom året, forutsigbarhet i emisjonsvolumer og auksjonshyppighet. Norges Bank ber også om innspill på auksjonsplattformer og hvordan det påvirker deltagelse i emisjoner, samt forhold som er viktige for at annenhåndsmarkedet for sentralbanksertifikater skal bli velfungerende.

BAHR mener:

Med planlagt oppstart i løpet av 2026 og mulige ukentlige auksjoner av tremåneders sertifikater, vil finansbransjen antakeligvis få tilgang til et nytt likviditetsstyringsverktøy innen relativt kort tid. Sentralbanksertifikatenes omsettelighet og mulighet for å inkludere disse i regulatoriske likviditetsbeholdninger gjør dem til et vesentlig mer fleksibelt verktøy enn dagens kortsiktige F-innskudd, særlig for banker som sliter med LCR-dekning når F-innskuddene deres har en gjenværende løpetid over 30 dager. Dette forslaget kan derfor gi betydelige regulatoriske fordeler.

For investorer er dette også en nyvinning siden de for første gang vil kunne kjøpe norske sentralbanksertifikater, i motsetning til sentralbankreserver og F-innskudd som bare kan holdes av bankene. Dette kan gi ulike investorer som f.eks. forsikringsforetak, pensjonskasser og verdipapirfond tilgang til et risikofritt norsk instrument, sannsynligvis med bedre avkastning enn vanlige bankinnskudd. På lengre sikt kan innføringen av sentralbanksertifikater endre allokeringen av kontantbeholdninger i norske porteføljer.

Bankene vil av denne grunn måtte forberede seg på mulig økt konkurranse om innskudd. Når investorer får tilgang til risikofrie sentralbanksertifikater som et alternativ til bankinnskudd, må bankene tilby konkurransedyktige betingelser for å beholde innskuddene. Dette vil kunne presse opp finansieringskostnadene og redusere netto rentemargin, dersom en større andel investorer benytter seg av muligheten til å kjøpe disse sertifikatene.

Norges Bank ber eksplisitt om merknader til sentrale detaljer for ordningen slik som løpetider, børsnotering, kredittvurdering, rentetype, auksjonsplattformer og annenhåndsmarkedsordninger. Hvorvidt sentralbanksertifikatene vil være egnet til å tilbys til alle private investorer eller først og fremst til profesjonelle kunder, gjenstår også å se.

Denne høringen er en sjelden mulighet til å påvirke utformingen av et nytt markedsinstrument. Aktører som deltar aktivt i høringen med gjennomtenkte innspill, kan bidra konstruktivt i utviklingen av det norske finansieringsmarkedet.