Fiskeri og Havbruk | Føre-var-prinsippets rettslige betydning etter dyrehelseforordningen

Denne artikkelen oppsummerer innholdet i føre-var-prinsippet basert på advokatfullmektig Hedda Anderssens masteroppgave «Føre-var-prinsippets rettslige betydning i Mattilsynets myndighetsutøvelse etter dyrehelseforordningen». Oppgaven vurderer føre-var-prinsippet i tilknytning til flytting av fisk mellom akvakulturanlegg. Les hele masteroppgaven her.

Føre-var-prinsippet utvider myndighetenes handlingsrom til å omfatte forebygging av usikre risikoer. Prinsippet stammer fra miljøretten og handler om å opptre forsiktig for å unngå potensielle skader på miljøet. Føre-var-prinsippet fungerer som en retningslinje som gir myndighetene mulighet til å ta hensyn til potensielle skader, til tross for manglende vitenskapelig kunnskap på et område. Bakgrunnen er behovet for å kunne sikre et tilstrekkelig vern av miljøet, dyre- og folkehelsen. Både dyrehelseforordningen og norsk rett åpner for at myndighetene i sin myndighetsutøvelse på dyrehelseområdet kan bygge på føre-var-betraktninger.

Forvaltningen bør ikke bruke prinsippet til å sette unødvendige strenge krav. I så fall vil norske oppdrettere risikere konkurranseulemper, redusert innovasjonstakt og unødvendig høye kostnader.

I en mye omtalt sak som verserte for norske domstoler var et spørsmål nettopp om Mattilsynet hadde gått for langt i sitt vedtak. Saken gjaldt forflytning av fisk mellom akvakulturanlegg. Mattilsynet hadde nektet en norsk oppdretter godkjenning av driftsplan som følge av en planlagt flytting av fisk som Mattilsynet mente utgjorde en uakseptabel risiko for smittespredning. Dette til tross for at det ikke forelå en konkret mistanke om eller påvist sykdom.

Mattilsynets vedtak var strengere enn dyrehelseforordningens regler om forflytning av fisk mellom akvakulturanlegg. Dyrehelseforordningen er gjennomført i norsk rett gjennom dyrehelseforskriften og setter rammene for forebygging og bekjempelse av smittsomme dyresykdommer. Norge er derfor bundet av regelverket.

Både lagmannsretten og tingretten kom til at vedtaket var gyldig. Saken ble anket til Høyesterett. I saksforberedelsene sendte Høyesterett en anmodning til EFTA-domstolen om forståelsen av en rekke artikler i dyrehelseforordningen.

EFTA-domstolens avgjørelse kom i desember 2024 og det ble blant annet vist til føre-var- prinsippet. Avgjørelsen klargjør at norske myndigheter kan fatte strengere vedtak enn dyrehelseforordningen krever, men bare innenfor visse rettslige rammer. Da EFTA-domstolen kom med sin uttalelse, ble anken for Høyesterett trukket og lagmannsrettens dom er derfor rettskraftig.

Myndighetenes handlingsrom

ETFA-domstolen konkluderte med at dyrehelseforordningen ikke er til hinder for at myndighetene kan fatte vedtak som nekter godkjennelse av driftsplaner dersom gjennomføringen av driftsplanen, herunder en planlagt flytting av fisk, innebærer en uakseptabel risiko for smittespredning.

I sin begrunnelse viser EFTA-domstolen blant annet til dyrehelseforordningen artikkel 269 nr. 1 som eksplisitt åpner for at myndighetene kan fastsette strengere eller ytterligere krav enn det som fremgår av dyrehelseforordningen, uten at dette krever en begrunnelse. Det innebærer at norske myndigheter har et handlingsrom, og kan få en mer vidtgående kompetanse i norsk rett enn det dyrehelseforordningen gir uttrykk for. EFTA-domstolen uttaler at dette likevel fordrer at tiltakene er innenfor rammene av dyrehelseforordningen. EFTA-domstolen setter dermed klare begrensninger.

Etter legalitetsprinsippet må også tiltakene ha hjemmel i norsk rett. Et spørsmål er derfor hvor langt Mattilsynets myndighet rekker når det gjelder å iverksette tiltak for å forebygge spredning av fiskesykdommer, herunder begrensninger for forflytning av fisk mellom akvakulturanlegg. I norsk rett gir akvakulturdriftsforskriften § 40 Mattilsynet adgang til å sette begrensninger for flytting av fisk i forbindelse med godkjennelse av driftsplaner.

Føre-var-prinsippets anvendelse

EFTA-domstolens avgjørelse tyder på at føre-var-prinsippet kan være relevant når det er tale om å iverksette forebyggende tiltak som begrenser handlefriheten til aktører i oppdrettsnæringen, da det ikke må foreligge en konkret mistanke om smitteutbrudd eller et påvist utbrudd for å nekte godkjenning. I tillegg vises det i avgjørelsen til dyrehelseforordningens forebyggende karakter.

Ved flytting av fisk kan det ofte være usikkerhet knyttet til sykdomsutbrudd og smittespredning. Derfor kan føre-var-prinsippet komme inn som en mulig rettslig norm og vurdering som kan gi Mattilsynet grunnlag for tidlig inngripen uten at det foreligger en konkret mistanke om eller påvist utbrudd.

Rettslige begrensninger

Selv om føre-var-prinsippet gir myndighetene adgang til å iverksette beskyttelsestiltak når det hefter usikkerhet på et område, viser EU-retten at adgangen ikke gjelder uten videre.  I avgjørelser fra miljøretten og om folkehelse legger EU-domstolen til grunn at anvendelsen av føre-var-prinsippet innebærer en tretrinnsvurdering: i) en identifisering av en fare; ii) en risikovurdering av denne faren; og iii) en vurdering av risikohåndteringen.

Siden noen vurderinger innebærer et faglig skjønn, nyter myndighetene et vidt skjønnsrom. Det betyr at myndighetene har en viss frihet i vurderingene. Dette gjelder særlig ved fastsettelsen av hva som utgjør en akseptabel og uakseptabel risiko, og hvilke tiltak som skal iverksettes dersom myndighetene finner at det foreligger en uakseptabel risiko. Det stilles samtidig noen rettslige krav som begrenser handlingsrommet noe ved bruken av føre-var-prinsippet.

Risikovurderingen må være konkret, hvor de forholdene som kan påvirke sannsynligheten eller virkningene av en smittespredning må tas i betraktning. I tillegg må den bygge på vitenskapelig tilgjengelig kunnskap og være utført på en uavhengig, objektiv og åpen måte. Kravet om vitenskapelig kunnskap innebærer at vurderingen ikke kan ha grunnlag i rent hypotetiske antakelser, men må ha et vitenskapelig grunnlag og være basert på faktisk kunnskap. Å vise til at noe kan skje er derfor ikke tilstrekkelig hvis det ikke er noe vitenskapelig støtte for at dette er en realistisk mulighet.

De tiltakene som iverksettes med bakgrunn i føre-var-prinsippet må være midlertidige og proporsjonale. Proporsjonalitetskravet innebærer blant annet at tiltak ikke kan begrunnes i «null risiko» – altså ha som formål å hindre enhver risiko for smittespredning.

EU-retten tyder derfor på at føre-var-prinsippet ikke kan brukes som en helgardering. Et risikofritt samfunn er utenkelig, og i relasjon til fiskesykdommer er det alltid en risiko for at det finnes sykdom i sjøen. Slik sett kan vedtak som bygger på generelle uttalelser og argumentasjon som ligger tett opp mot null risiko risikere å gå lenger enn det som kan begrunnes i føre-var-prinsippet. Prinsippet kan ikke brukes som en utvei for alle situasjoner hvor det er mulig at negative innvirkninger kan inntreffe.

Konklusjon

EFTA-domstolens avgjørelse gir Mattilsynet klarere rettslig grunnlag for å operere med en restriktiv tilnærming. Samtidig stiller avgjørelsen og EU-retten for øvrig krav til konkrete og vitenskapelig funderte begrunnelser.

For oppdrettsnæringen innebærer dette at vedtak vil kunne utfordres dersom Mattilsynet ikke har overholdt proporsjonalitetskravet og gjennomført en tilstrekkelig konkret risikovurdering knyttet til faktiske holdepunkter. Dette setter krav til både Mattilsynets saksbehandling, og klargjør at føre-var-prinsippet må anvendes innenfor klare rettslige rammer.