Riksrevisjonens rapport om kvotesystemet i kyst- og havfisket viser god lønnsomhet i næringen

God lønnsomhet i alle fiskerigruppene

Riksrevisjonen har gjort undersøkelser av forhold i perioden fra 2004 til 2018. Undersøkelsen viser at driftsmarginen i fiskeflåten i snitt har økt fra 9 % i 2004 til i underkant av 19 % i 2018. Konklusjonen er at samtlige fartøygrupper drifter lønnsomt og at de har en høyere driftsmargin sammenlignet med flere andre viktige bransjer.

Undersøkelsen har i hovedsak hatt fokus på kvotesystemet i fiskerinæringen. Kvotesystemet regulerer hvordan de viltlevende marine ressursene kan høstes og i hvilket omfang. Fisketillatelsene reguleres i dag av deltakerloven, mens fiskekvotene reguleres av havressursloven. Deltakerloven gir hjemmel til å begrense kapasiteten i fiskeflåten, mens havressursloven gir hjemmel til å begrense det enkelte fartøys fiske og fangst. Samlet regulerer de hvordan ervervsmessig fiske og fangst kan skje.

Riksrevisjonen har kommet til at strukturkvoteordningen har vært særlig sentral for den økte lønnsomheten. Den mest praktiske og aktuelle måten å øke kvotegrunnlaget sitt på i et lukket fiskeri (det vil si fiskeri som etter dagens regelverk krever en deltakeradgang eller spesiell tillatelse), er ved å få tildelt en strukturkvote etter strukturkvoteordningen. Strukturkvoten er en kvote som kommer i tillegg til grunnkvoten, og forutsetter at den som ønsker å få denne kvoten tildelt allerede har en grunnkvote som vedkommende kan benytte til å fiske med innenfor det aktuelle fiskeriet. Strukturkvoteordningen er hjemlet i havressursloven § 14, som bestemmer at departementet i forskrift kan gi regler om høyere kvote for enkeltfartøy når annet fartøy permanent eller midlertidig tas ut av høstingsvirksomheten. Strukturkvoteordningen for kystfiskeflåten blir regulert i forskrift om spesielle kvoteordninger for kystfiskeflåten av 2003, mens tilsvarende ordning for havfiskeflåten blir regulert i forskrift om strukturkvoteordning mv. for havfiskeflåten av 2005.

Riksrevisjonens undersøkelser viser at enkelte fartøygrupper er mer lønnsomme enn andre. Dette gjelder primært havfiskegruppene ringnot, pelagisk trål og torsketrål. Disse gruppene har hatt særlig høy og økende lønnsomhet de siste årene. I tillegg til innføringen av strukturkvoteordningen og øvrige endringer i regelverket, har god forvaltning av fiskebestandene, økte totalkvoter, teknologiutvikling og høyere råstoffpris bidratt til den gode lønnsomheten.

Økt eierskapskonsentrasjon og mindre fiskeriaktivitet i flere kystsamfunn

Undersøkelsen viser at endringer i kvotesystemet har gjort det mulig å samle flere kvoter per fartøy, å bygge stadig større fartøy og enklere overdra fisketillatelser og kvoter.

I Norge er den formelle rettstilstanden i dag slik at hverken fisketillatelser eller fiskekvoter er omsettelige. Fiskefartøyet har en sentral stilling ved tildeling av tillatelser og kvoter. Ingen får tildelt en fisketillatelse eller fiskekvote som person alene, kun i kombinasjon med et bestemt fartøy. Det er heller ikke slik at tillatelse og kvote tildeles fartøyet uavhengig av personen. Fartøyet blir dermed et bindeledd som kobler sammen personen, tillatelsen og kvoten – en koblingsnøkkel om man vil. Tillatelsene og kvotene er altså både knyttet til fartøyet og eier, slik at det må gis ny tillatelse og kvote både når fartøyet skifter eier og når eier skifter ut fartøyet.

Reglene for erstatningstildeling av tillatelser åpner likevel for at overdragelser av tillatelser med tilhørende kvote i praksis kan skje. Tilsvarende er strukturkvoteordningen en av ordningene som innebærer at det i praksis oppstår en overdragelsessituasjon, ved at blant annet en grunnkvote som oppgis av en aktør vil kunne konverteres til en strukturkvote til fordel for en annen aktør (i realiteten skjer det en overføring av kvoten uavhengig av fartøyet). Undersøkelsen illustrerer at det i praksis forekommer hyppige transaksjoner hvor en aktør betaler for at en annen aktør skal oppgi sin tillatelse og kvote (og reelt sett dermed overdrar sin tillatelse og kvote til den annen aktør).

Undersøkelsen viser at strukturkvoteordningen er et fleksibelt virkemiddel som har ført til en spesialisering av driften og bidrar til økt lønnsomhet og en effektiv utnyttelse av ressursene. Men Riksrevisjonens undersøkelse viser også at ordningen har ført til en samling av tillatelser og kvoter på færre og større fartøy. Det er normalt de minst effektive fartøy som tas ut av fiske i forbindelse med en strukturering, slik at lønnsomheten blir høyere selv om antallet fartøyet reduseres. Dette har over tid resultert i at flåtestrukturen har blitt mindre variert; fiskefartøyene har blitt færre, men større. Dette har man over tid også sett på Island og i Danmark, hvor kvotene har vært omsettelige. Blant annet har eierskapskonsentrasjonen de seneste år resultert i at landingen av fisk i større grad forekommer på færre og større fiskemottak – noe som har bidratt til mindre fiskeaktivitet i flere kystsamfunn.

Riksrevisjonens undersøkelse viser også at nasjonalitetskravet i deltakerloven § 5 har bidratt til at eierskapet til tillatelser og kvoter i hovedsak har forblitt hos norske statsborgere langs kysten. Selv om det utenlandske eierskapet i fiskeflåten øker, er det fortsatt lavt.

Regelendringer blir ikke godt nok utredet

Riksrevisjonen har i sin undersøkelse konkludert med at foreslåtte endringer i kvotesystemet over tid ikke har blitt tilstrekkelig utredet. Dette har for så vidt vært tendensen i fiskerinæringen over lengre tid. Deler av dagens regelverk har kommet til i kjølvannet av ad hoc-løsninger fra fiskerimyndighetenes side og reglene har ofte blitt til underveis som respons på utviklingen i fiskeriene. Undersøkelsen uttrykker at de rettslige konsekvensene av endringene i regelverket ikke alltid har vært tilstrekkelig utredet før de har blitt gjennomført.

Kvotemeldingen til behandling i Stortinget

Fredag 21. juni 2019 la regjeringen frem en stortingsmelding om en rekke endringer i dagens kvotesystem. Kvotemeldingen bygget videre på Eidesen-utvalgets utredning (NOU 2016: 26), som konkluderte med at kvotesystemet var unødvendig komplisert, både for næring og forvaltning. Innholdet i kvotemeldingen er behandlet av oss i et tidligere nyhetsbrev. Det vil særlig bli interessant å se hvorvidt det nå vil innføres en markedsplass for utveksling av kvoter som foreslått i kvotemeldingen. En slik markedsplass vil antakeligvis kunne resultere i økt lønnsomhet i næringen, men samtidig også muligheten for en økt eierkonsentrasjon.

Regjeringen arbeider for øyeblikket med innstillingen til kvotemeldingen, hvor fristen for avgivelse av innstillingen i skrivende stund er – etter tre utsettelser – satt til 30. april 2020 (opprinnelig skulle innstillingen blitt avgitt i løpet av mars 2020). Det har fra flere hold blitt uttalt at kvotemeldingen burde utsettes til etter at Riksrevisjonen har fått lagt frem sin rapport. Nå som Riksrevisjonens rapport har kommet før innstillingen til kvotemeldingen er blitt avgitt, vil det bli interessant å se hvorvidt, og i hvilken grad, rapporten vil ha innvirkning på innstillingen og Stortingets behandling av denne. Foreløpig er det planlagt at Stortinget skal behandle denne 7. mai 2020.