Statsstøtte i Norge, fjerde kvartal 2022

Det er krevende tider - krig, inflasjon og dyrtid. Næringslivet får strømstøtte. Støtte til klima- og miljøtiltak står fortsatt høyt på agendaen, og fra EU kommer det nye viktige statsstøtteregler, som dels gjenspeiler antiglobaliseringstiden vi er inne i. På hjemmebane går et økende antall statsstøttesaker for norske domstoler - i november kom Borgartings dom i Skigeilo, det ble videre klart at anken i Grønnegata 21/Boligbygg-saken er sluppet inn for Høyesterett og skal behandles der i april.

ESA

I fjerde kvartal fattet ESA syv vedtak på grunnlag av notifikasjoner fra Norge, herunder en rekke vedtak knyttet til klima, miljø og energi – strømstøtte til næringslivet etter Russlands krig mot Ukraina og en videreføring av nullmoms for nullutslippskjøretøy. I tillegg avsluttet ESA en klageprosess om oljeskattepakken fra 2020 med en konklusjon om at den ikke innebærer støtte. Dette omtales nærmere i det følgende.

Ukraina – økte til energikostnader for næringslivet

Raskt etter at Kommisjonen i slutten av oktober justerte og forlenget Temporary Crisis Framework (TCF), regelverket for krisestøtte for å motvirke konsekvensene av krigen i Ukraina, gjorde ESA det klart at overvåkningsorganet ville anvende de samme reglene for å vurdere forenlighet av støtte.

Etter dette har norske myndigheter fått godkjent tre ordninger under TCF. En rekke næringslivsaktører har kritisert regjeringen for at ordningene ikke monner nok.

Den mest omfattende ordningen, Energitilskuddsordningen, ble godkjent i november og deretter med noen utvidelser i desember. Dette er en generell tilskuddsordning for foretak som står overfor økte energikostnader (strøm og fjernvarme). Ordningen administreres av Enova og har et budsjett på 2,8 milliarder kroner. Enova har mottatt søknader fra over 3000 foretak. Næringene som har fått mest støtte er knyttet til utleie, utvikling og forvaltning av fast eiendom, horeca og idrettsanlegg.

I tillegg har ESA godkjent en garantiordning og en snevrere tilskuddsordning.

Lånegarantiordningen for å sikre likviditet til strømutgifter er laget for foretak som under normale markedsforhold kan dekke egne strømkostander og er kredittverdige, men som grunnet den kraftige prisstigningen står overfor akutte likviditetsbehov. Ordningen administreres av Eksfin og har en ramme på 1 milliard kroner.

ESA har videre godkjent en tilskuddsordning for små distriktsbutikker med et samlet budsjett på 150 millioner. Ordningen ligner strømstøtteordningen som gjelder husholdninger i det den dekker en del av strømprisen (80%) som overstiger en viss terskel (kr. 0,70) per kwh. Ordningen administreres av Distriktssenteret. Til tross for at det dreier seg om distriktsbutikker som formodentlig ikke har noen større konkurranseflate mot foretak i andre EØS-stater, vurderer ESA det slik at det er en fare for samhandelspåvirkning og at ordningen dermed innebærer statsstøtte i EØS-avtalens forstand.

Forlengelse av nullmoms for nullutslippskjøretøy

I desember godkjente ESA videreføringen av nullmoms på nullutslippskjøretøy ut 2024. Støtteordningen er nedskalert ved at det kun innrømmes nullmoms opp til kr. 500 000. Dette anser ESA som et positivt element som bidrar til å gjøre støtten proporsjonal. Støtteordningen er godkjent på grunnlag av EØS-avtalen artikkel 61(3)(c) direkte og retningslinjene om støtte til klima, miljø og energi kommer dermed ikke til anvendelse.

Oljeskattepakken

Miljøpartiet De Grønne og en privatperson har klaget på de midlertidige endringene i petroleumsbeskatningen som ble vedtatt etter utbruddet av COVID-19 pandemien (oljeskattepakken). I desember kom ESA til at endringen ikke utgjør selektiv statsstøtte. Til tross for at de gunstige avskrivningsreglene under oljeskattepakken kun gjelder for et begrenset tidsrom, gjelder de generelt for alle relevante selskaper under ordningen. Dette innebærer at det ikke blir gitt en selektiv fordel til visse foretak. Vårt syn er at resonnementet er i tråd med vurderingene i ESAs vedtak fra 2019 om petroleumsbeskatningssystemet.

Mediestøtte

ESA har godkjent videreføringen av to mediestøtteordninger, begge ut 2028.

Den største ordningen er produksjonsstøtte til aviser (papir og nett), tidligere godkjent av ESA i 2014. Formålet med ordningen er mediemangfold. Støttemottakerne er mindre mediebedrifter. Til tross for at mange av foretakene som omfattes av ordningen går med solide overskudd, aksepterer ESA at det er behov for støtteordningen. Kretsen av foretak som kan søke støtte snevres riktignok noe inn. Foretak som har en gjennomsnittlig profittmargin på minimum 10%, eller en årlig profitt på over 2 millioner (alternativt 6 millioner de siste tre årene) omfattes ikke lengre. Ordningens årlige budsjett er 400 millioner.

Den andre ordningen har vært i kraft siden 2018 og er en innovasjons- og utviklingsordning for nyhets- og aktualitetsmedier. Ordningen har et årlig budsjett på 30 millioner.

ESAs Scoreboard

I desember publiserte ESA sin årlige oversikt over hvor mye støtte som faktisk har blitt utdelt av EFTA-statene, State Aid Scoreboard. Scorbordet er nå oppdatert med tall for 2020, hvilket gjør at det er første gang effekten av pandemien synliggjøres i statistikken.

Totalt ble det i 2020 Norge utdelt 61 milliarder kroner i støtte, hvilket utgjør 1,77 % av BNP. Norge er omtrent midt på treet i Europeisk sammenheng, bak store støttegivere som Tyskland og Frankrike, foran mer forsiktige land som Nederland og Sverige. Norges støttebruk i 2020 er en (nominell) økning på 36 % fra 2019. Hele 22 % av faktisk utdelt støtte i 2020 er COVID-19-støtte, som dermed nå utgjør en ny stor kategori støtte, ved siden av de tre tradisjonelt dominerende kategoriene miljøstøtte, regionalstøtte og støtte til forskning, utvikling og innovasjon.

Retningslinjer for støtte til forskning, utvikling og innovasjon

I desember vedtok ESA at Kommisjonens nye retningslinjer for støtte til forskning, utvikling og innovasjon også skal gjelde i EFTA-pilaren. Retningslinjene representerer en videreutvikling og modernisering av de tidligere retningslinjene fra 2014 som nå erstattes. Kommisjonen har blant annet oppdatert definisjonene av hva slags aktivitet som kan støttes, særlig knyttet til nye digitale teknologier. ESA har kun gjort mindre formelle og prosessuelle tilpasninger. ESA anvender retningslinjene på støtte tildelt fra og med 15. desember 2022.

Formelle undersøkelser

ESA har ikke åpnet eller lukket noen formelle undersøkelser i fjerde kvartal. ESA har fortsatt tre åpne formelle undersøkelser mot Norge:

Katapult, vedtak 173/22/COL fra 7. september 2022
Avfallshåndtering i Tromsø, vedtak 085/19/COL fra 4. desember 2019
Farsund Vekst, vedtak 27/19/COL fra 10. juli 2019

Vi har tidligere omtalt disse sakene.

STØTTEPROSESSLOVEN

Den nasjonale støtteprosessloven trådte i kraft 1. januar 2023. Vi har tidligere omtalt loven.

NASJONALE DOMSTOLER

Grønnegata 21/Boligbygg til Høyesterett etter påske

Boligbygg-saken om Oslo kommunes kjøp av Grønnegata 21 skal behandles i Høyesterett. Saken er berammet til 18. til 20. april. Vi har tidligere omtalt Borgarting lagmannsretts avgjørelse som nå altså er påanket til Høyesterett.

Skigeilo

30. november traff Borgarting sin avgjørelse i Skigeilo-saken. Skigeilo AS (tidligere Geilo Skisenter AS) søkte om støtte under COVID-19-støtteordningen for foretak med stort omsetningsfall. Søknaden ble ikke innvilget ettersom selskapet i én og samme juridiske person drev skisenter og barnehage. Foretak som driver barnehage var ekskludert fra ordningen.

Saken dreier seg i stor grad om en forståelse av foretaksbegrepet under den aktuelle ordningen. I motsetning til det som gjelder generelt i statsstøtteretten, legger norske myndigheter til grunn en formell forståelse av foretaksbegrepet i saken. Dette innebærer at det er den registrerte enheten som sådan som utgjør foretaket. Konsekvensen av dette synet er at dersom barnehagedrift utføres av den registrerte enheten, så vil ikke den enheten kunne få støtte under ordningen. Dette til tross for at skisenteraktiviteten kunne være støtteberettiget dersom den hadde vært organisert i en separat juridisk enhet. Dette i motsetning til det syn Skigeilo, hadde, som i tråd med tradisjonell statsstøttelære legger til grunn en funksjonell forståelse av foretaksbegrepet. Ettersom skisenteret ble drevet helt separat fra barnehagedriften som en egen enhet med egne regnskap skulle skisenteraktiviteten hatt krav på støtte under ordningen.

Borgarting gir norske myndigheter rett og legger den formelle forståelsen av foretaksbegrepet til grunn. Retten konkluderer dermed med at Skigeilo rettmessig kunne ekskluderes fra støtteordningen.

Vårt syn er at dommen er streng. Avgjørelsen gjelder en konkret støtteordning. Det er likevel problematisk at retten anvender et formelt foretaksbegrep under ordningen, som ikke samsvarer med konkurranse- og statsstøtterettens funksjonelle foretaksbegrep (relevant i denne sammenheng er særlig storkammeravgjørelsen i Sumal, C-882/19), til tross for at det ikke finnes klare holdepunkter for en slik tolkning i ordningens rettsgrunnlag. En slik fravikelse av et grunnleggende konsept som det funksjonelle foretaksbegrepet for blandet virksomhet under en rettighetsbasert støtteordning, skaper etter vårt skjønn unødvendig rettslig usikkerhet.

EU

På tampen av året ble en del viktig regelverk vedtatt i EU.

12. desember vedtok Kommisjonen nye retningslinjer for statsstøtte til bredbånd. De nye retningslinjene tar inn over seg den siste tidens teknologiske utvikling og setter vilkår for støtte av raskere bredbåndshastigheter (1 Gbps nedlasting/150 Mbps opplasting), og introduserer et nytt rammeverk for støtte til mobile nettverk (5G). Vi forventer at ESA i den nærmeste fremtid sørger for at disse nye reglene også vil gjelde i EFTA-pillaren.

19. desember vedtok Rådet en forordning som gir Kommisjonen kompetanse til å utforme gruppeunntak på transportsektoren. Når forordningen trer i kraft 19. januar 2023 kan Kommisjonen for eksempel vedta regelverk som unntar støtte til jernbane fra notifikasjonsplikten. Slike gruppeunntak vil sannsynligvis raskt bli inntatt i EØS-avtalen. Det er verdt å merke seg at forordningen fremhever viktigheten av åpne, transparente og ikke-diskriminerende støttetildelingsprosesser.

Den kanskje mest betydningsfulle utviklingen kom 14. desember da forordningen om utenlandske subsidier (Foreign Subsidies Regulation, FSR) ble vedtatt. Hoveddelen av forordningen skal tre i kraft fra juli 2023. FSR regulerer hvordan man i EU skal vurdere statsstøtte til foretak fra såkalte tredjeland (utenfor EU) som er aktive på det indre markedet. Regelverket setter i praksis opp et nytt subsidiekontrollregime for subsidier som ikke tidligere var underlagt slike regler. Det gjenstår å se hvilke konsekvenser disse reglene vil ha for norske foretak. En viktig foranledning for at regelverket kom i stand er omfattende subsidier fra kinesiske myndigheter. Det vil imidlertid også bli interessant å se om regelverket vil ha en effekt på subsidiene som skal tildeles under den amerikanske Inflation Reduction Act (IRA). Det høye støttenivået forespeilet gjennom IRA bekymrer europeiske ledere som frykter at USA gjennom dette vil utkonkurrere Europa som foretrukket investeringsmarked, særlig for prosjekter innenfor grønn omstilling. Dette kan medføre at statsstøtteregler blir dratt direkte inn som verktøy i en handelskrig mellom blokkene. Fra norsk side er det bekymring for at norske virksomheter vil falle mellom to stoler og bli behandlet som hjemmehørende i et «tredjeland». Norske virksomheter risikerer i så fall å bli påført konkurranseulemper som følge av både det europeiske og det amerikanske regimet.

***

Christian Jordal jobbet ut 2021 for EFTAs overvåkningsorgan. Da han jobbet i ESA var Christian involvert i noen av sakene som omtales her. All informasjon i dette nyhetsbrevet er basert på offentlig tilgjengelig informasjon.